環境執法再添新引擎 垂直管理博弈地方壁壘

　　【中國環保在線 行業動態】十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理”。在眾多業內人士看來，垂直管理改革牽一發而動全身，將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環保系統內部職責運行關系等的調整。“從這個角度講，垂直管理改革是提升我國環境治理體系和治理能力現代化的一項基礎工程和系統工程。”環境保護部行政體制與人事司副司長任勇如是指出。
　　　　
　　中共中央、國家主席、中央全面深化改革領導小組（簡稱中央深改組）組長7月22日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十六次會議并發表重要講話。他強調，改革是一場革命，必須有堅忍不拔的毅力，以真抓促落實、以實干求實效。
　　
　　各地區各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革對接發展所需、基層所盼、民心所向。
　　
　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長、劉云山、張高麗出席會議。
　　
　　會議指出，開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點，目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、的地方環保管理體制，確保環境監測監察執法的獨立性、性、有效性。要強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，注意協調處理好環保部門統一監督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，規范和加強地方環保機構和隊伍建設，建立健全協調的運行機制。
　　
　　將實行垂直管理
　　
　　按照這一思路，環保部新的內設機構還會出現，誠如“垂管辦”。來自媒體的報道消息稱，這一機構也是根據中央部署而設立的協調全國環境監測監察執法的垂直管理部門。十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理”。
　　
　　目前，環保執法難大的障礙在于行政管理體制。根據現行相關法律法規，地方環保部門接受上級環保部門和當地政府的雙重領導。盡管地方環保部門在業務上聽命于上級環保部門，但在預算和人事上受當地政府的控制。
　　
　　環保部行政體制與人事司副司長任勇表示，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理是環保管理體制的重大創新。垂直管理改革也是一件非常復雜的事，牽一發而動全身，不只是機構隸屬關系的調整，也將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環保系統內部職責運行關系等的調整，還需要對環境治理基礎制度進行改革完善。
　　
　　根據環保部制定的時間表，2016年要做好省以下環保機構監測監察執法垂直管理過渡期工作，下發相關通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省份在能力建設等方面給予支持，爭取2—3年左右完成改革任務。
　　
　　而對于“水氣土”三個環境管理司和其他機構何時才能到位并發揮作用的問題，環保部有關負責人3日表示，“由于機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程”。待整個工作完成后，將對外發布。
　　
　　監察新模式“一箭雙雕”
　　
　　不難發現，在地方上，一些污染大戶同時也是利稅大戶。一旦出現環保方面的問題，政府就會干預環保執法，往往使環保執法決定淪為一紙空文。在十八屆五中全會上指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。
　　
　　中國環境保護部科學技術委員會委員井文涌分析指出，目前環保監管主要存在四個方面的突出問題。一是環保監管的獨立性，尤其是在鎮一級，存在著干預項目環保審批、干預環保執法活動的現象；二是環保監管的公正性，在地方保護主義的影響下，執法不嚴、違法不究、以責代罰、以改代罰等情況大量存在，使得環保法律施行的剛性大打折扣，致使一些企業的環境違法行為查而不絕；三是環保監管的協同性，受行政區域管理的限制，各區域監察監測單位各自為戰、力量分散，出現跨界污染糾紛時，往往相互推諉。
　　
　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍表示，實行環境監測監察執法垂直管理是實行嚴格環境保護制度的重要舉措及保障，也是在現有監管體制的基礎上，探索建立的相對獨立的環境監督與執法制度，是克服地方保護主義的關鍵所在。
　　
　　監察執法垂直管理，意味著監察與督查“一竿子插到底”，上級環保執法主管直接對下級監察行為進行督查，對排污企業進行直接檢查，對排污行為實行“空降”式監察與查處。環保部直接到地方監察，省環保廳到下一級地市監察，加大約談、追責的力度。垂直管理與屬地管理并行不悖，以排除地方保護主義對環保執法的行政干預。并在此基礎上，終形成一個由企業主體責任、地方政府監管、上級部門監察相結合的環境保護監管監察新模式，既保障了環境執法效果，又遏制了地方保護主義。
　　
　　實踐怎么樣？
　　
　　顯然，“這是中央強化環境執法，打破地方保護主義的一個信號。”國家行政學院法學部教授楊偉東在接受媒體采訪時指出，中央的這一安排既是順應十八大以來整體改革的思路，也是實現“十三五”經濟社會發展目標的必然要求。
　　
　　事實上，早在2015年，十八屆四中全會便提出，探索省以下地方審計機關人財物統一管理這一新要求。往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問題突出，1998年11月24日，國務院辦公廳批轉了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。時間轉眼到了2011年，隨著形勢的發展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質監垂直管理已經不能適應新形勢下食品安全監管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
　　
　　據此，楊偉東指出，雖然五中全會提出的是對環保機構兩個部門實行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經過了一番考量，下一步肯定還會有具體方案，現在還不好猜測。不過，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環境換取經濟增長的大背景下，只有上收權力，從省級層面統籌協調執法力量，才能有效遏制地方保護主義。
　　
　　一直以來，地方環保部門都是實行地方政府和上級環保部門的“雙重領導”。環保監察隊伍從省到縣（市）分別為環境監察總隊、環境監察支隊和各區、縣（市）環境監察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環保局機關。在現行的環保系統中，省環保廳對市環保局有業務指導關系，但市環保局的人財物則屬市政府管理。
　　
　　“現在人財物都是由地方政府配給，環境監察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監察執法人員這么形象地比喻了一番。當然了，再的頂層設計也有待實踐檢驗。“十三五”時期的環境保護工作無疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環境執法雖充滿挑戰，也值得期待。
　　
　　（參考資料：世界環境、財經日報、《小康》、中國環境報）