有源之水“綠”中來 繪就美麗中國(guó)離不開公眾參與

　　【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】在環(huán)境問題上，公眾享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。其中知情權(quán)，也即公眾獲知信息的自由和權(quán)利，被認(rèn)為是公眾有效行使監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的基礎(chǔ)，也是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提。
　　　　
　　近年來，在全國(guó)信訪總量、集體上訪量、群體性事件發(fā)生量下降的情況下，環(huán)境信訪量和群體性事件發(fā)生量卻以每年30%以上的速度上升。
　　
　　一方面公眾屢屢質(zhì)疑和反對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目；另一方面，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)卻常常被忽視。政府應(yīng)該怎么辦？公眾又該如何參與環(huán)境保護(hù)？
　　
　　4月14日，環(huán)保部正式對(duì)外公布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》（征求意見稿），征求意見稿提出，公眾可參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理，為公眾參與環(huán)保的權(quán)利提供了比較具體的制度保障，有利于落實(shí)新環(huán)保法關(guān)于公眾參與的原則性規(guī)定。不過，該征求意見稿屬于部頒規(guī)章，其法律效力有限，眾多業(yè)內(nèi)人士建議國(guó)務(wù)院加快制定行政法規(guī)性質(zhì)的環(huán)保公眾參與條例。
　　
　　公眾可參與重大環(huán)境污染調(diào)查
　　
　　環(huán)保部日前公開了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿），作為為新環(huán)保法配套的新規(guī)范性文件，征求意見稿提出，公眾可參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理。
　　
　　2014年4月新環(huán)保法修訂公布后，為信息公開與公眾參與設(shè)立專章成為大亮點(diǎn)之一。環(huán)保部表示，制定本辦法，就是依法保障公眾獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。
　　
　　根據(jù)征求意見稿，環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍包括：制定或修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；編制規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書；對(duì)可能嚴(yán)重?fù)p害公眾環(huán)境權(quán)益或健康權(quán)益的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理；監(jiān)督重點(diǎn)排污單位主要污染物排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況；環(huán)境保護(hù)宣傳教育、社會(huì)實(shí)踐、志愿服務(wù)及相關(guān)公益活動(dòng)以及法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他事項(xiàng)。
　　
　　征求意見稿還鼓勵(lì)有條件的環(huán)保主管部門設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)專項(xiàng)資金；公眾舉報(bào)情況屬實(shí)的，可對(duì)舉報(bào)單位或人員予以獎(jiǎng)勵(lì)。
　　
　　環(huán)保公眾參與亟待入法
　　
　　環(huán)境保護(hù)公眾參與一詞源自美國(guó)1969年出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》，隨后為許多國(guó)家所效仿。世界環(huán)保事業(yè)的初推動(dòng)力量就來自公眾，沒有公眾的參與就沒有環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。1962年，美國(guó)海洋生物學(xué)家卡遜發(fā)表了《寂靜的春天》一書，指出過量使用農(nóng)藥對(duì)環(huán)境和生物具有巨大破壞作用，這是現(xiàn)代環(huán)保思想的開端。1970年4月22日，美國(guó)2000萬人參加了環(huán)保游行，這一天后來被確定為“地球日”而得到性紀(jì)念，這是現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的開端。
　　
　　眾所周知，新環(huán)保法大亮點(diǎn)之一，就是設(shè)立專章規(guī)定了信息公開與公眾參與。新環(huán)保法第五章提出，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》（征求意見稿）的制定就是為了落實(shí)新環(huán)保法有關(guān)公眾參與的規(guī)定。
　　
　　所謂公眾參與，主要指的是群眾參與政府公共事務(wù)的權(quán)利。這里的公共事務(wù)，包括人口與就業(yè)、教育與文化、資源與土地、環(huán)保與生態(tài)、治安與穩(wěn)定、醫(yī)療與交通等各個(gè)領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)參與和公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)。環(huán)境保護(hù)公眾參與包括公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。環(huán)境保護(hù)公眾參與本質(zhì)上是公民的一種權(quán)利，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
　　
　　環(huán)境知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾有效參與環(huán)境事務(wù)的必備前提。政府有義務(wù)讓公眾知道真實(shí)的環(huán)境狀況。環(huán)境監(jiān)督權(quán)包括對(duì)違法排污、超標(biāo)排污、惡意排污的監(jiān)督，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)督，監(jiān)督的方式也有許多，包括舉報(bào)、媒體曝光等。環(huán)境參與權(quán)的內(nèi)容相當(dāng)豐富，如在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過程中，公眾可以提出意見，可以參加項(xiàng)目聽證會(huì)、論證會(huì)等；在環(huán)境立法中，草案提出后一般通過網(wǎng)上公示等方式征求公眾意見；在政府決策前，涉及可能對(duì)環(huán)境造成影響的政策出臺(tái)，都應(yīng)通過一定方式征求公眾的意見和建議，等等。
　　
　　在當(dāng)今社會(huì)，公眾參與早已成為環(huán)境保護(hù)不可或缺的重要力量。每一個(gè)人既是污染的受害者，同時(shí)也是污染的制造者。環(huán)境保護(hù)歸根到底是人民的事業(yè)，是公眾的事業(yè)，是我們大家自己的事業(yè)。環(huán)保事業(yè)本質(zhì)上是公眾事業(yè)，是一項(xiàng)惠及全民，也需要全民總動(dòng)員的公益事業(yè)。環(huán)境保護(hù)需要公眾參與，也離不開公眾參與。
　　
　　變“無本之木”為“有源之水”
　　
　　公眾參與環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)實(shí)體或程序的法律規(guī)定都只是“顯像”，權(quán)力（利）配置才是公眾參與環(huán)境保護(hù)的深層推進(jìn)機(jī)制，它掌握著公眾參與環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)實(shí)體或程序法律規(guī)定的發(fā)展趨勢(shì)及變化。
　　
　　在權(quán)力（利）配置中，公民環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)。我國(guó)憲法雖然規(guī)定人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。但管理一詞卻很難涵蓋公眾參與的現(xiàn)實(shí)含義及形式。同時(shí)，憲法沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)為公民個(gè)人的基本權(quán)利，我國(guó)公民行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)缺乏憲法基本權(quán)利制度的有力支持。
　　
　　而環(huán)境保護(hù)法等一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)均具有國(guó)家負(fù)責(zé)為主、群眾參與不足、強(qiáng)化行政管理手段、單向、線性、靜態(tài)的特點(diǎn)。公民所獲得的參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的權(quán)利是非常缺乏的，且這些權(quán)利一般是在自身受到環(huán)境侵害情況下進(jìn)行救濟(jì)的手段，是消極的權(quán)利。公民享有良好健康環(huán)境的權(quán)利在我國(guó)仍然局限在國(guó)家道德上的責(zé)任和對(duì)人類精神關(guān)懷范圍的問題。為了確保公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律權(quán)利基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)該在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，將公民參與環(huán)境保護(hù)從“無本之木”變?yōu)?ldquo;有源之水”。
　　
　　事實(shí)上，我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的階段局限往往表現(xiàn)為“事中參與”和“事后參與”。“事中參與”又集中在編制環(huán)境影響報(bào)告書和竣工驗(yàn)收這兩個(gè)階段進(jìn)行，時(shí)間比較短，公眾參與的有效性不高。“事后參與”則是在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后，公眾受到污染影響之后才通過電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長(zhǎng)信箱等渠道投訴，或者采取聯(lián)名書信的方式向環(huán)保部門以及上級(jí)政府投訴。
　　
　　公眾參與環(huán)境保護(hù)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全過程參與。加強(qiáng)事前參與，公眾應(yīng)該積極參與到培養(yǎng)環(huán)境意識(shí)和法律觀念的環(huán)境教育活動(dòng)，這樣有助于公眾更好的提高環(huán)境參與意識(shí)。而對(duì)于事中參與，尤其應(yīng)將公眾參與引入項(xiàng)目建設(shè)期的環(huán)境監(jiān)理。
　　
　　當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目施工期的環(huán)境監(jiān)理，公眾參與的機(jī)會(huì)幾乎是零。由于在施工階段的監(jiān)管力度不夠，很多建設(shè)單位在施工過程中往往不能按照要求落實(shí)施工期的污染防治工作，導(dǎo)致項(xiàng)目施工期對(duì)周邊的居民影響較大。目前項(xiàng)目在建設(shè)期的污染擾民，已成為群眾投訴逐年增多的主要原因。因此，在施工階段的環(huán)境監(jiān)理過程引入公眾參與，與現(xiàn)有的兩個(gè)公眾參與環(huán)節(jié)相結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)營(yíng)的全過程的公眾參與，從而實(shí)現(xiàn)全過程的公眾監(jiān)督。
　　
　　（本文資料來源：人民網(wǎng)、北京青年報(bào)、法制日?qǐng)?bào)、中國(guó)環(huán)境報(bào)）