新常態(tài)下立法改革 環(huán)保稅開征已如箭在弦

　　【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】按照“十二五”規(guī)劃，環(huán)保稅預(yù)期的目標(biāo)是在“十二五”期間開征。如今已經(jīng)步入2015年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，環(huán)保稅仍徘徊在正式立法程序的大門外。但外界已經(jīng)感受到一個(gè)明確的信息，環(huán)保稅立法改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐已經(jīng)進(jìn)入。
　　　　
　　經(jīng)過多年的討論，如今中央積極推行環(huán)保稅的態(tài)度已經(jīng)明確。不論是兩會政府工作報(bào)告中寫入環(huán)保稅立法工作，還是新環(huán)保法中提出的規(guī)定，都已說明征收環(huán)保稅已如箭在弦。“做好環(huán)保稅立法工作。”自從2015年3月5日，總理在政府工作報(bào)告中“點(diǎn)了”環(huán)保稅的名，環(huán)保稅推進(jìn)工作便成為了各界時(shí)刻關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　
　　如今，一個(gè)有關(guān)環(huán)保稅的“重磅消息”傳來，日前，國家稅務(wù)總局局長王軍披露，“環(huán)保稅方案已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院”。2015年3月31日，在第24個(gè)全國稅收宣傳月開啟之際，國家稅務(wù)總局召開納稅人座談會，王軍在與納稅人面對面暢談“稅事”時(shí)表示，針對環(huán)境污染問題，未來稅制改革要向綠色稅制發(fā)展，環(huán)保行業(yè)是綠色行業(yè)，要加大稅收支持力度。
　　
　　這一消息在很多專家學(xué)者看來，表明“環(huán)保稅立法改革已經(jīng)逐步邁出實(shí)質(zhì)性步伐”。對于學(xué)界多年來“千呼萬喚”的環(huán)保稅，王軍也給出了相對客觀的評價(jià)，“環(huán)保稅并不能解決所有問題，還需要綜合治理，各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)”。
　　
　　中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文指出，環(huán)保稅如何更合理地開征仍需全面細(xì)致的研究，配套制度的建設(shè)完善以及“環(huán)保稅稅收體制”的整體建立等，都是環(huán)保稅能否真正發(fā)揮環(huán)保功效的重要保障。
　　
　　當(dāng)前環(huán)境壓力下的必然產(chǎn)物
　　
　　2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，被稱之為“史上嚴(yán)”。為什么在此基礎(chǔ)上還要出臺環(huán)保稅？對此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所副所長白彥鋒指出，新《環(huán)境保護(hù)法》主要強(qiáng)調(diào)的是通過懲罰等非常規(guī)手段來促進(jìn)環(huán)保，而環(huán)保稅則是常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。他認(rèn)為，環(huán)保稅之所以廣泛受關(guān)注主要有以下三個(gè)原因：
　　
　　首先，環(huán)保稅直接針對企業(yè)，關(guān)系到企業(yè)的支出成本和發(fā)展規(guī)劃，受到企業(yè)廣泛關(guān)注是非常自然的事情。其次，2006年，國務(wù)院頒布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，全國國土空間被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。從這個(gè)意義上說，大部分中西部地區(qū)是以犧牲自己的GDP為代價(jià)的，是有自己的生態(tài)紅利的。環(huán)保稅一旦征收，是不是會轉(zhuǎn)移支付給中西部地區(qū)用于其發(fā)展，這是中西部地區(qū)比較關(guān)注環(huán)保稅的一個(gè)重要原因。
　　
　　再者，環(huán)保稅還涉及碳稅，而碳稅于我國是有承諾的，涉及到信譽(yù)，比較復(fù)雜。2014年11月，美國總統(tǒng)奧巴馬對中國進(jìn)行國事訪問，中美兩國政府在北京發(fā)表《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，中國計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年把非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。
　　
　　“一個(gè)稅種出臺是一件大事，要求政府稅收部門與企業(yè)均認(rèn)同。而且，政府應(yīng)該證明將要實(shí)行的政策比已經(jīng)實(shí)行的政策要好，要論證清楚。如果不能證明，則要慎重，否則不宜盲目出臺。”中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君強(qiáng)調(diào)。
　　
　　關(guān)于環(huán)保稅的性質(zhì)，白彥鋒認(rèn)為，環(huán)保稅不應(yīng)該是地方稅。污染是跨區(qū)域的，所以環(huán)保稅應(yīng)該是共享稅或中央稅。“開始時(shí)稅負(fù)應(yīng)該低一些，畢竟經(jīng)濟(jì)目前處于下行，應(yīng)該是循序漸進(jìn)的一個(gè)過程。”白彥鋒介紹說。
　　
　　他山之石如何攻玉
　　
　　事實(shí)上，環(huán)境稅這一提法早出現(xiàn)，是在英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中。而直至20世紀(jì)70年代，將稅收作為環(huán)境保護(hù)的政策措施逐漸成為一些發(fā)達(dá)國家的選擇。
　　
　　發(fā)達(dá)國家發(fā)展至今，已經(jīng)建立了比較完善、協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個(gè)稅種類型，對促進(jìn)能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。無論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，我國的環(huán)保稅制度設(shè)計(jì)都不可避免地會將國外環(huán)保稅實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)借鑒。
　　
　　“我認(rèn)為我們對可能產(chǎn)生的困難和問題的估計(jì)不足。”盡管環(huán)保稅立法出臺已指日可待，但對于“引進(jìn)”環(huán)保稅立法，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文有著自己的擔(dān)憂，“中國的很多制度是從外國直接拿來，但是對可能產(chǎn)生的問題沒有預(yù)估。借鑒國外環(huán)保稅當(dāng)然是好事，但是轉(zhuǎn)為我國立法之前，應(yīng)該更進(jìn)一步調(diào)研國外環(huán)保稅征收后所產(chǎn)生的問題，以提早應(yīng)對。”
　　
　　目前，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家中，絕大部分都征收和環(huán)保相關(guān)的稅目。按照OECD的統(tǒng)計(jì)口徑，燃油稅、消費(fèi)稅和資源稅都算作環(huán)境稅。加拿大麥啟泰律師事務(wù)所合伙人、中國業(yè)務(wù)部共同主席李欣恩介紹道：“OECD主張環(huán)保稅為有效的方法，可以促使污染產(chǎn)品的真實(shí)成本被反映出來，且可以讓終消費(fèi)者以真實(shí)成本做選擇。”
　　
　　然而，北美地區(qū)在環(huán)保稅制度設(shè)計(jì)中卻有著不同的取向。李欣恩介紹說，“美國聯(lián)邦政府其實(shí)到今天也沒有全面確立環(huán)保稅制度。”目前，美國在普及環(huán)保稅上采取的措施是鼓勵(lì)稅多于懲罰稅。而在加拿大，政府更多采取平衡手段促進(jìn)環(huán)保，所以環(huán)保稅只是其中一部分，其他手段包括了監(jiān)管、鼓勵(lì)、補(bǔ)助手段等。
　　
　　由此看來，各國對于環(huán)保稅制度的設(shè)計(jì)都有著特殊的考量。
　　
　　環(huán)保稅立法改革
　　
　　“做好環(huán)保稅立法工作”寫入2015年的《政府工作報(bào)告》。環(huán)保部部長陳吉寧曾在“全面加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)”為主題的記者會上提及“環(huán)保稅立法”時(shí)稱，不少清潔生產(chǎn)技術(shù)、治理手段的紅利沒有釋放出來，是由于環(huán)保政策沒有跟經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展政策實(shí)現(xiàn)深度融合。
　　
　　業(yè)內(nèi)人士指出，中國環(huán)保行業(yè)面臨投資資金、監(jiān)管力度雙重不足，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，迫切需要運(yùn)用稅收，調(diào)節(jié)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，透過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源。全國人大代表、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅接受采訪稱，環(huán)保稅立法先行，是利用市場機(jī)制保護(hù)環(huán)境的重要舉措，也是落實(shí)新環(huán)保法確立的“污染者當(dāng)責(zé)”原則的具體制度安排。
　　
　　截至目前，中國尚未設(shè)立專門的環(huán)保稅種。有關(guān)專家指出，現(xiàn)行的排污收費(fèi)政策，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍過窄，且征收不力，單純依靠行政干預(yù)不足以解決現(xiàn)階段的污染問題。國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海認(rèn)為，征收環(huán)保稅，對提高污染者違法成本、減輕社會治理污染負(fù)擔(dān)、籌集環(huán)境保護(hù)資金起到積極作用。“通過稅收，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價(jià)格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源。”孫佑海說。
　　
　　據(jù)悉，國家有關(guān)部委在2014年組成專班研究制定“環(huán)保稅法”，已提出建議稿草案。孫佑海介紹，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)保部等部門目前已把“環(huán)境保護(hù)稅法”的草案上報(bào)國務(wù)院法制辦。草案將征收范圍，基本定在二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、粉塵、氨氮。
　　
　　“這是符合中國實(shí)際情況的。有關(guān)部門意見也一致。”孫佑海說，對排放的這些污染物征稅，通過控制稅率的方式，可征集到足夠額度的資金用于環(huán)保投資；同時(shí)以稅收的模式，將有力的提升相關(guān)款項(xiàng)的征收效率和執(zhí)法力度。
　　
　　然而，建議稿草案在稅收用途上也存在一些分歧，在國務(wù)院法制辦的辦文環(huán)節(jié)中，已超過一年。環(huán)保部希望將稅收全部用于以污染防治為中心環(huán)境保護(hù)工作；財(cái)政部則認(rèn)為，稅收與收費(fèi)有本質(zhì)不同，未來的環(huán)境保護(hù)稅收，應(yīng)當(dāng)由國家根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展情況，進(jìn)行分配使用，不僅僅用于環(huán)境保護(hù)。
　　
　　因此，眾多業(yè)內(nèi)人士指出，未來，中國還要繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革，2014年12月，煤炭資源稅計(jì)征辦法由從量征收改為從價(jià)征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，油氣等資源稅亦將優(yōu)化調(diào)整。
　　
　　（本文資料來源：法治周末、中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)、法人、新華網(wǎng)）