攻其一點不及其余 環(huán)境公益訴訟亟待司法合力破題

　　【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】環(huán)境公益訴訟備受期待和備受關(guān)注的時代背景，就在于當(dāng)前以環(huán)境污染為代表的公共利益糾紛日益突出。有統(tǒng)計顯示，僅2006年到2010年，我國環(huán)境信訪就達(dá)30多萬件，行政復(fù)議2600余件。而相比之下，進(jìn)入訴訟程序不足1000件。環(huán)境糾紛為何無法抵達(dá)司法這條“社會正義的后一道防線”？
　　　　江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會對江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟。這一訴訟日前在江蘇省人民法院進(jìn)行了二審的第二次審理。這起案件系迄今為止全國環(huán)境公益訴訟賠付額度高的案件，一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費用1.6億元。這也是江蘇省人民法院環(huán)境資源審判庭成立后受理的案。此案雖然是一起普通的非法傾倒危險廢物的案件，但已注定成為環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例。
　　
　　近年來，生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，被曝光污染環(huán)境的案件也呈上升趨勢，我國法院成功受理的環(huán)境公益訴訟案件卻呈整體下降趨勢，立案受理難、證據(jù)收集難、判決執(zhí)行難成為環(huán)境公益訴訟面臨的三大難題。
　　
　　新環(huán)保法助力良多
　　
　　歷經(jīng)25年4次審議修改的《環(huán)境保護法》將于2015年1月1日起正式施行。
　　
　　業(yè)內(nèi)人士分析稱，這本治污重典，將開啟中國環(huán)境治理的新篇章。治污軌道將步入“法時代”。其實，關(guān)于環(huán)境治理的相關(guān)法律一直存在，但是“寬”、“軟”等弊端的長期存在，一直飽遭業(yè)內(nèi)“詬病”，很難與當(dāng)今經(jīng)濟發(fā)展的速度相匹配。以新《環(huán)境保護法》的誕生為標(biāo)志，“法時代”將實至名歸。
　　
　　“新環(huán)保法還規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，這是這次立法很大的亮點。”中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會常務(wù)理事王燦發(fā)認(rèn)為。
　　
　　新環(huán)保法規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的蘇州市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益。
　　
　　在新環(huán)保法出臺之前，我國對于環(huán)保公益訴訟并無明確立法。
　　
　　據(jù)媒體報道，由于我國對環(huán)境公益訴訟沒有完備的機制，現(xiàn)實中環(huán)境公益訴訟常常遭遇意想不到的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會是我國早開展環(huán)境公益訴訟的社會組織，馬勇2013年和同事們在全國共提起8起環(huán)境公益訴訟，但沒有一起被受理。
　　
　　新環(huán)保法出臺，“民間環(huán)保組織終于有了合法身份。”中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇感嘆到。
　　
　　“這次訴訟主體范圍的擴大，意味著更多的環(huán)保組織可以依法共同為改善環(huán)境‘并肩戰(zhàn)斗’，屆時將有數(shù)百家公益組織被納入進(jìn)來。”王燦發(fā)告指出。
　　
　　據(jù)王燦發(fā)了解，一些民間環(huán)保組織都躍躍欲試，想通過這種公益訴訟的方式來推動環(huán)境保護，對排污企業(yè)形成壓力，對那些不按法定職責(zé)執(zhí)法的行政機關(guān)也會形成一定的監(jiān)督。
　　
　　環(huán)境公益訴訟主體資格的確定也是激勵公眾參與環(huán)保的有效途徑。
　　
　　“改善環(huán)境僅靠環(huán)保部門單打獨斗是行不通的，環(huán)境公益訴訟可以對非法排污或執(zhí)法不力的企業(yè)、政府形成壓力，對杜絕環(huán)境違法行為、保護環(huán)境是件好事。”全國人大常委會法工委副主任委員信春鷹曾表示。
　　
　　環(huán)保公益訴訟面臨三大難題
　　
　　然而，眾多業(yè)內(nèi)人士指出，誠如江蘇泰州案這樣的環(huán)境公益訴訟案，尚屬鳳毛麟角。中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計顯示，環(huán)境糾紛進(jìn)入司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少之間形成了巨大反差。
　　
　　中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心十余年來支持的500多起案件中，有四成案件懸而未決，在無法立案、無法審判之間徘徊。專家指出，我國針對環(huán)保公益訴訟的司法保護制度不足，導(dǎo)致通過訴訟解決環(huán)保糾紛難、耗時長。
　　
　　一是立案受理難。公開資料顯示，從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看，絕大多數(shù)是行政機關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。多位環(huán)保組織負(fù)責(zé)人認(rèn)為，一些地方法院認(rèn)為涉環(huán)保糾紛應(yīng)由政府部門解決，法院審理起來非常困難，而不愿受理立案，即使能夠受理立案，也因難以抵擋地方政府的干預(yù)而不了之。
　　
　　二是證據(jù)收集難。對于環(huán)境污染受害者來說，搜集證據(jù)幾乎是一項“不可能完成的任務(wù)”。如果地方政府支持污染企業(yè)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局根本就不會為公益訴訟原告提供有關(guān)污染的數(shù)據(jù)。此外，原告請求賠償，需要鑒定單位評估損失額，這樣的要求往往遭到拒絕。而缺乏損失額的評估依據(jù)，經(jīng)常成為法院判定原告敗訴的重要理由。
　　
　　三是判決執(zhí)行難。一些基層環(huán)保工作者說，環(huán)保公益訴訟極少會立案，立案之后極少勝訴，而即使是終宣布勝訴的案件，按照勝訴判決如期執(zhí)行也是難上加難。一些企業(yè)以虧損為由拒絕履行環(huán)保賠償義務(wù)，有的環(huán)保糾紛官司一打就是十幾年，曠日持久的“拖”和“磨”中，大量環(huán)境違法行為得不到處罰，我國生態(tài)環(huán)境總體持續(xù)惡化的趨勢得不到遏制。
　　
　　民間環(huán)保組織不得不面臨的是：由于我國對環(huán)境公益訴訟沒有完備的機制，仍將遭遇各種意想不到的窘境。現(xiàn)實中自身的薄弱能力和來自各方的限制，資金、律師、技術(shù)各方面的問題，一直嚴(yán)重阻礙著其功能發(fā)揮。
　　
　　因環(huán)境污染證據(jù)搜集技術(shù)性強，需要運用高科技檢測手段，目前，我國民間環(huán)保組織數(shù)量日益增多，但多數(shù)處在初創(chuàng)階段，缺乏專職的環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員和環(huán)境法律專家，收集環(huán)境污染證據(jù)的能力和應(yīng)用環(huán)境法律訴訟的能力不足，只能在公益律師的幫助下提起環(huán)境公益訴訟。
　　
　　多位專家學(xué)者和環(huán)保人士坦言，環(huán)境公益訴訟是以司法手段維護全社會環(huán)境權(quán)益的重要法器。當(dāng)前推進(jìn)環(huán)境公益訴訟時機成熟，但在具體操作層面依然面臨許多困境，建議制定更為細(xì)化的政策執(zhí)行細(xì)則和司法解釋，讓公益訴訟在我國環(huán)境保護事業(yè)中發(fā)揮更大作用。
　　
　　檢方提起公益訴訟應(yīng)有“操作指南”
　　
　　貴州省金沙縣檢察院將該縣環(huán)保局告上了法院，訴由是環(huán)保局不處罰逾期繳納排污費企業(yè)。集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市法院受理了該案。據(jù)悉，這是全國首例由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案。根據(jù)檢方的解釋，這是考慮到一些涉污企業(yè)拖欠排污費現(xiàn)象較普遍，損害了公益，由檢察機關(guān)采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會效果更好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點。
　　
　　環(huán)境公益訴訟備受期待和備受關(guān)注的時代背景，就在于當(dāng)前以環(huán)境污染為代表的公共利益糾紛日益突出。有統(tǒng)計顯示，僅2006年到2010年，我國環(huán)境信訪就達(dá)30多萬件，行政復(fù)議2600余件。而相比之下，進(jìn)入訴訟程序不足1000件。環(huán)境糾紛為何無法抵達(dá)司法這條“社會正義的后一道防線”？原因之一便在于公益訴訟的司法救濟“門檻高”。大量由公民或社會組織提起的公益訴訟，基本上都被法院以不具原告資格為由拒之門外。
　　
　　檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)，就在于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法屬性。刑事公訴權(quán)目前亦由檢察機關(guān)行使。環(huán)保部門的不作為，似乎也可列入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍。至于具體的監(jiān)督方式，當(dāng)然也可以先期采取督促行政部門依法行政或發(fā)出檢察建議，但在這些方式均無效之后，提起訴訟或是后的選擇。
　　
　　檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟目前缺少具體的制度依托。雖然十八屆四中全會通過的決定明確提出，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。但這次以“依法治國”為主題的重要會議也特別強調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟恰恰沒有具體的法條規(guī)定。就在不久前，全國人大常委會通過了新修改的《行政訴訟法》，眾所期待的“行政公益訴訟”并未被接納。全國人大常委會法工委副主任信春鷹的解釋是，因為它“確實處于一個探索階段，所以本次并未入法。”而問題正在于，沒有法律授權(quán)，檢察機關(guān)又如何大膽探索行政公益訴訟？
　　
　　一方面，改革本身要求超越現(xiàn)行法律。如只是對現(xiàn)行法律的執(zhí)行，那是再正常不過的法律適用，稱不上“改革”。而另一方面，改革又需要法律依據(jù)，否則難免引來質(zhì)疑。解決之道，還在于參照司法體制改革在七省市法檢系統(tǒng)試點的模式，由立法機關(guān)授權(quán)試點省份啟動改革，允許試點省份在現(xiàn)行法之外先行先試，在此基礎(chǔ)上探索制定檢方參與公益訴訟的“操作指南”。
　　
　　在檢察機關(guān)提起公益訴訟有了合法性之后，還將面臨改革進(jìn)程中的另一難題：面對層出不窮的公共利益受損事件，檢察機關(guān)現(xiàn)有的人力物力如何能夠應(yīng)對？當(dāng)有選擇地攻其一點、不及其余時，選擇性司法的問題便出現(xiàn)了。如果檢察機關(guān)不能解決好公益訴訟提起權(quán)的均衡啟動，放寬行政公益訴訟提起主體的范圍就成為必要。