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環(huán)境保護(hù)
三大瓶頸
在實(shí)際工作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后于實(shí)際工作需要，基層應(yīng)急能力較低、應(yīng)急設(shè)備不足，三大瓶頸“卡”住了環(huán)境應(yīng)急管理。
“環(huán)境應(yīng)急工作應(yīng)以預(yù)防為主，走預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的道路。平時(shí)工作的重點(diǎn)應(yīng)放在環(huán)境安全防范上，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的缺失是制約環(huán)境安全防范工作的瓶頸。”北京市環(huán)保局應(yīng)急辦副主任李華感慨地說，在實(shí)際工作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)可以參照，遇到事故難以實(shí)施，北京市應(yīng)急辦在實(shí)際工作中經(jīng)常遇到這樣的困惑。
當(dāng)前，環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后于實(shí)際工作需要。各級政府環(huán)境應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，職能交叉、力量分散，沒有形成有機(jī)整體，影響了環(huán)境應(yīng)急處置效率。尤其是重大突發(fā)環(huán)境事件波及面廣，單一的環(huán)境應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)難以實(shí)施全面的應(yīng)急指揮。
“目前存在機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，如某省的應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)在環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，市級有的設(shè)在環(huán)評部門，有的設(shè)在辦公室，還有的設(shè)在環(huán)境監(jiān)測部門或污染控制部門。由于應(yīng)急機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，下達(dá)指令時(shí)各級應(yīng)急部門不在一條線上，執(zhí)行起來無論從時(shí)間上還是力度上都不利。”環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急與調(diào)查事故中心馮曉波處長介紹說。
據(jù)了解，環(huán)境保護(hù)部至今還沒有自己應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的物資裝備。雖然國家發(fā)改委有物資儲備庫，但是對環(huán)境應(yīng)急方面準(zhǔn)備不足。
環(huán)保法滯后
《環(huán)境保護(hù)法》一直以來，存在著法律法規(guī)與權(quán)力之間的兩種博弈。其一，權(quán)力介入或干預(yù)法律法規(guī)的制定，尤其是行業(yè)法規(guī)中行業(yè)利益色彩過重，這就產(chǎn)生了“合法合規(guī)”的高薪，產(chǎn)生了“合法”保護(hù)部門利益；其二，就是法律法規(guī)與權(quán)力的直接對抗，不少時(shí)候，權(quán)力占了上風(fēng)，讓法律法規(guī)落敗，不久前的新聞，“罪犯局長”擔(dān)任原職務(wù)，讓法律很尷尬，讓權(quán)力很威風(fēng)。權(quán)力爭取法律保護(hù)，爭奪法律資源，其實(shí)就是在爭搶“利益球”，竭盡全力讓自己的部門與行業(yè)利益大化。
《環(huán)境保護(hù)法》的修訂不能再被權(quán)力所束縛，不能再被權(quán)力所捆綁。保護(hù)地球，是地球人的責(zé)任；改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，是權(quán)力的責(zé)任，是公民的權(quán)利。球場的烏龍球出于無心無意，權(quán)力的“烏龍球”則出于別有用心。保護(hù)環(huán)境也是一場競賽，與時(shí)俱進(jìn)的法律法規(guī)才是公平正義的“規(guī)則”。
虛化條款過多
環(huán)境法是環(huán)境法律規(guī)則的總稱。法律規(guī)則須是能夠發(fā)揮實(shí)在作用的準(zhǔn)則，即能夠判斷行為是否合法以及如何評價(jià)并處理的準(zhǔn)則。
為了配合這些準(zhǔn)則發(fā)揮作用，環(huán)境立法除了闡述國家的政策和工作方針外，基本上都設(shè)置一些不帶法律后果的鼓勵(lì)性和限制性條款，如鼓勵(lì)干什么，支持干什么，引導(dǎo)干什么，限制干什么等，以營造法治氛圍。
這些條款，很多環(huán)境法學(xué)者也將它們納入法律規(guī)則的范疇。但是，這些條款的數(shù)量不能過多。
如果鼓勵(lì)性和限制性條款過多，從表面看來，涵蓋面好像更廣一些，但是由于缺乏法律后果的支撐，這些規(guī)定在實(shí)實(shí)在在的利益面前就難以發(fā)揮有效作用，形同虛設(shè)，這樣會淡化環(huán)境法姓“法”的特點(diǎn)。
違法成本低
在環(huán)境法律體系的建設(shè)過程中，利益支持規(guī)則應(yīng)當(dāng)與利益剝奪規(guī)則的建設(shè)并重。但是，遺憾的是，前者并沒有得到應(yīng)有的重視。
一些地方缺乏系統(tǒng)的思維，無窮無盡地給企業(yè)施加各種雜亂的環(huán)境保護(hù)工作指令，包括一些缺乏法律依據(jù)的指令，這讓企業(yè)應(yīng)接不暇。企業(yè)即使努力地實(shí)現(xiàn)了，也心里打鼓，不知政府下一步又有什么大的動作，擔(dān)心自己能不能承受得起。
“違法成本低，守法成本高。”一些企業(yè)投巨資搞環(huán)保，卻陷入“劣幣驅(qū)逐良幣”的境地。中部一家煤化工企業(yè)負(fù)責(zé)人訴苦說：“我們環(huán)保投入已超過1億元，包括除塵站、脫硫設(shè)備等，導(dǎo)致產(chǎn)品在價(jià)格競爭上處于劣勢。公司產(chǎn)品每噸賣1100元，而別人每噸只賣1000元，結(jié)果市場只認(rèn)不搞環(huán)保企業(yè)的產(chǎn)品。”
因此，守法成本太高，企業(yè)的抵觸心理越來越強(qiáng)。成本低的環(huán)境違法行為成為一些企業(yè)不得已的選擇。
全國政協(xié)委員、全國綠化委員會副主任賈治邦表示，政府應(yīng)當(dāng)既要抓好工業(yè)戰(zhàn)線的直接減排，又要抓好生態(tài)建設(shè)的間接減排，加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度，查處和打擊違規(guī)違法的行為，促進(jìn)工業(yè)盡快達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)，“現(xiàn)在是守法的成本高，違法的成本低，這些問題需要從法律上根本解決好”。
環(huán)境監(jiān)管缺失
我國當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管是以自上而下“暗訪”，隨后下級環(huán)保部門對違規(guī)污染企業(yè)進(jìn)行“大檢查”并施以“限期治理”來“亡羊補(bǔ)牢”的套路為主。筆者認(rèn)為，這一自上而下的環(huán)境監(jiān)管，是環(huán)保部被稱為“世界四大尷尬部門之一”的一個(gè)重要體現(xiàn)。
我國環(huán)境監(jiān)管通常是上級暗訪在前，地方大檢查在后。如果不是上級部門暗訪，而是當(dāng)?shù)厝罕娊野l(fā)，那么群眾會不會被壓制、收買，甚至被軟硬兼施，然后事情就不了了之呢？如果是這樣，違規(guī)排污企業(yè)將繼續(xù)著昨天的故事，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量和人民群眾的權(quán)益也就沒有了“明天”。
當(dāng)前，往往是上級監(jiān)察以一對十或更多，監(jiān)督乏力。群眾揭發(fā)存在嚴(yán)重的信息不對稱，以及環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境問題識別等技術(shù)性障礙。還有，愿意并敢于站出來揭發(fā)企業(yè)違規(guī)排污的群眾還是極少數(shù)。至于地方環(huán)保部門和政府，它們甚至可能將污染企業(yè)當(dāng)做財(cái)源。
