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黎明
2022年4月2日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，介紹《國務院辦公廳關于加強入河入海排污口監督管理工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)有關情況。為做好《實施意見》的宣傳貫徹工作，生態環境部組織對《實施意見》進行系列解讀。
入河入海排污口(以下簡稱“排污口”)是流域、海域生態環境保護的重要節點。黨中央、國務院高度重視排污口整治和截污治污工作，2018年黨和國家機構改革將入河排污口設置管理職責劃轉至生態環境部，為打通岸上和水里、陸地和海洋奠定了基礎。國務院辦公廳日前發布《關于加強入河入海排污口監督管理工作的實施意見》(國辦函〔2022〕17號)，圍繞持續改善流域、海域生態環境質量，提出排污口“查、測、溯、治、管”的改革舉措，對有效管控入河入海污染物排放，改善水生態環境質量，建設美麗中國具有重要意義。
一、加強排污口監督管理有利于實現水陸統籌，以高水平保護創造高品質生活，推動建設人與自然和諧共生的美麗中國
加強排污口監督管理是解決人民群眾關心的突出水生態環境問題、推進生態文明建設的重要抓手。黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動生態文明建設，并指出解決好人民群眾反映強烈的突出環境問題，既是改善環境民生的迫切需要，也是加強生態文明建設的當務之急。2021年4月，習近平總書記強調：“要深入打好污染防治攻堅戰，集中攻克老百姓身邊的突出生態環境問題，讓老百姓實實在在感受到生態環境質量改善”。多年以來，作為連接岸上和水里關鍵節點的排污口，卻成了水污染治理的“痛點”和“堵點”。排污口排放“臭水”“黑水”“彩虹水”一直是人民群眾反映強烈的突出水環境問題，極大影響了人民群眾的直觀感與幸福感。《實施意見》緊抓入河入海排污問題，提出分類施策、系統整治要求，為持續改善水生態環境質量提供了指導。
加強排污口監督管理是強化陸域海域污染協同治理、支撐深入打好碧水保衛戰的重要任務。在長江、黃河、赤水河入河排污口和渤海入海排污口排查整治專項行動中，我們發現排污口不僅量大面廣、涵蓋工農生多個領域，還存在污水來源不清、責任主體不明、事中事后監管不到位等問題。為此，中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，強化陸域海域污染協同治理，持續開展排污口“查、測、溯、治”。《實施意見》進一步明確了“有口皆查、應查盡查”的排查要求和“依法取締一批、清理合并一批、規范整治一批”的整治要求，為做好排污口排查整治、規范排污行為指明了方向，有效支撐深入打好碧水保衛戰。
加強排污口監督管理是構建污染源管控體系，落實綜合治理、系統治理、源頭治理的重要舉措。水污染問題表象在水里，根源在岸上，消除黑臭水體需要久久為功的持續性努力。排污口監督管理改革抓住了水污染治理的“牛鼻子”，為“站在水里看岸上”，推動水陸統籌、以水定岸提供了契機。《實施意見》提出了排污口存量整治、增量審核、日常監管的具體要求，排污口責任主體要開展自行監測、定期巡查維護排污管道，負責源頭治理以及排污口整治、規范化建設、維護管理等具體工作，有利于落實綜合治理、系統治理、源頭治理要求，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化。
二、《實施意見》提出構建“受納水體—排污口—排污通道—排污單位”全過程監督管理體系，指導深化排污口設置和管理改革
《實施意見》構建了以排污口為抓手的污染源管理體系框架。《實施意見》是“十四五”生態環境保護“11699”頂層設計框架的重要組成部分，對《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《“十四五”生態環境保護規劃》中排污口監督管理相關要求進行了系統設計，是推動排污口監督管理改革的“施工圖”和“路線圖”。《實施意見》找準了排污口監督管理在水生態環境保護工作中的定位，在法規體系上提出制定排污口監督管理規定及技術規范的頂層設計要求；在管理體系上提出事前、事中、事后全過程監測監管要求；在技術體系上提出分析識別排污口空間分布及排放規律對受納水體水質影響的技術要求，從而進一步提升水污染治理的針對性、科學性、有效性，推進水環境治理能力現代化。
《實施意見》提出了深化排污口設置和管理改革的總體思路。《實施意見》堅持精準治污、科學治污、依法治污，提出改革工作要以改善生態環境質量為核心，以建立健全責任明晰、設置合理、管理規范的長效監督管理機制為重點，以有效管控入河入海污染物排放為目標的總體思路。《實施意見》指出要堅持水陸統籌、以水定岸，根據受納水體生態環境功能倒逼岸上污染源治理，打通“受納水體—排污口—排污通道—排污單位”全過程監督管理鏈條；要堅持明晰責任、嚴格監督，落實國家、流域、省、地市各級管理部門的責任與義務，明確每個排污口的責任主體；要堅持統一要求、差別管理，國家制定總體技術規范，地方出臺具體落實方案，保證政策框架統一性的同時，賦予地方開展試點探索的自主性；要堅持突出重點、分步實施，以長江、黃河、渤海等流域、海域的排污口排查整治為重點，形成成熟經驗后逐步推廣到全國各地。
《實施意見》明確了2023年、2025年兩步走的分階段目標。《實施意見》分流域、海域提出了覆蓋全國范圍的排污口監督管理階段性目標。考慮到長江保護修復需要，《實施意見》提出率先推進長江入河排污口監測、溯源、整治，建立完善管理機制，將管理范圍逐漸擴展到全國各地。2023年底前，完成七個流域干流及重要支流、重點湖泊、重點海灣排污口排查，推進長江、黃河干流及重要支流和渤海海域排污口整治。2025年除完成七個流域、近岸海域范圍內所有排污口排查，基本完成七個流域干流及重要支流、重點湖泊、重點海灣排污口整治的任務外，還提出了要建成法規體系比較完備、技術體系比較科學、管理體系比較高效的排污口監督管理制度體系，為實現排污口長效監督管理提供制度保障。
三、《實施意見》立足穩中求進，以創新手段摸清底數、壓實責任、有序整治、簡政放權，釋放改革紅利
《實施意見》以問題為導向，承前啟后，構建了一套囊括各種污水類型的排污口分類監督管理體系。生態環境部門以往重點監管工業企業、污水處理廠等傳統點源，對農業農村、城鎮雨洪等影響水體水質的其他污水來源監管不足。《實施意見》按照“有口皆查、應查盡查”的原則擴展了排污口范圍，做到了排污口排查全覆蓋，將對水環境產生影響的各類污染源納入監督管理體系中。下一步應按照先行先試、攻堅克難的思路，進一步鞏固工業排污口、城鎮污水處理廠排污口監督管理基礎，積極探索農業排口、城鎮雨洪排口等有效監管措施。
《實施意見》明晰責任主體，嘗試突破水污染治理外部性難題。《實施意見》提出按照“誰污染、誰治理”原則，推進排污口排查溯源，逐一明確排污口責任主體，將源頭治理以及排污口整治、規范化建設、維護管理等責任壓實到具體排污單位，進一步明晰排污口與排污單位的隸屬關系與責任承擔方式。同時，針對一些排污口“找不著主”“沒人負責”的問題，《實施意見》提出政府兜底原則，對隸屬關系不明晰、污染者缺乏承擔能力的部分排污口，由屬地縣級或地市級人民政府作為責任主體，或由其指定責任主體開展整治及監督管理，探索以壓實地方人民政府責任的方式解決“公地的悲劇”。此外，《實施意見》提出建立國家統籌、省負總責、市縣抓落實的排污口監督管理工作機制，加強同級人民政府各行業主管部門配合、協調，確保事有人管、責有人負，要求各相關部門結合工作職責積極配合，落實“管發展必須管環保、管生產必須管環保”的要求，形成合力。
《實施意見》堅持以群眾利益為本，杜絕“不作為”“亂作為”等問題，實事求是推進排查整治工作。《實施意見》提出實事求是、穩妥有序的整治要求，要妥善解決歷史遺留問題，避免突擊戰，杜絕“一律關停”“先停再說”等“一刀切”行為。對與群眾生活密切相關的公共事業單位、住宅小區等排污口的整治，提出要考慮避免損害群眾切身利益；對確有困難、短期內難以完成排污口整治的企事業單位，提出要合理設置過渡期，指導幫助其開展整治。取締合并的入河排污口可能影響防洪排澇、堤防安全的，要依法依規采取措施消除安全隱患。
《實施意見》堅持營造良好營商環境，立足服務經濟社會發展大局，對排污口設置審核提出簡政放權要求。《實施意見》落實“放管服”要求，提出下放審批權限、減輕企業負擔。通過將確定分級審核權限進一步下放到省級生態環境部門的方式，優化營商環境，促進地方經濟社會發展。《實施意見》提出，環境影響評價文件由國家審批建設項目的入河排污口以及位于省界緩沖區、國際或者國境邊界河湖和存在省際爭議的入河排污口的設置審核，由生態環境部相關流域(海域)生態環境監督管理局負責實施；可能影響防洪、供水、堤防安全、河勢穩定的入河排污口設置，要求征求有管理權限的相關流域管理機構或水行政主管部門的意見。《實施意見》要求簡化審批流程，實施“互聯網+”監管，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。依托排污口信息平臺管理排查整治、設置審核和備案、日常監督管理等排污口信息，建立動態管理臺賬，加強與排污許可、環評審批等信息平臺的數據共享，實現互聯互通，推動提升污染源管理體系的信息化水平。
排污口監督管理改革意義重大、任務艱巨，技術要求高、涉及范圍廣，應當堅持穩字當頭、穩中求進。下一步需要保持戰略定力、聚焦目標任務、加強科技支撐，全力推動《實施意見》貫徹落實，持續改善生態環境質量，為建設美麗中國作出新的更大貢獻。
作者：王金南(生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士)
原標題：專家解讀排污口監督管理 | 實施排污口全鏈條管控 深入打好碧水保衛戰
