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黎明
政府與市場的邊界問題是準公共產品供給領域歷來爭論的焦點。從政府治理的實踐歷程來看，教育、能源、水資源的供給服務中都存在政府與市場“合久必分，分久必合”的經驗規律，垃圾處理服務目前也正處于從以政府為主導轉向探索市場化、產業化的階段。基于此，本文梳理出資源回收利用領域政府和市場分工的三類模式，力求對探索本市政府和市場合作路徑提供參考。
一、模式一：縱向一體化
縱向一體化指的是把垃圾回收和利用兩個環節交由單一市場主體完成，在三種模式中市場化程度低。縱向一體化模式下，市場主體一般會為居民提供混合垃圾處理的一站式服務，以激發居民參與垃圾投放的積極性，從而收集到更多的垃圾，以建立起規模優勢。該模式適用于資源化產能有較好基礎的地區，其優勢是可以通過縱向一體化平衡不同環節的成本壓力，實現回收網絡和再利用產能的有效對接，但也增加了對壟斷主體的監管壓力。
1、美國“single stream”(單流)模式
“single stream”是依托單一企業面向居民提供無需分類、一站式服務的典型模式，由美國Waste Management公司在2001年創立。Waste Management公司是美國固廢行業的，主營垃圾收運、中轉、填埋和循環再利用，2012年危廢填埋市場的市占率第一、固廢處理和儲存市場市占率第四。
“single stream”模式下，與WasteManagement公司簽訂服務合同的城市居民無需對指定可回收垃圾(包括紙、玻璃瓶、鋁制品、鋼瓶、塑料容器等)進行更加精細化的分類，而是由公司定時定點收運、集中分揀，由此激發了居民委托其收運垃圾的積極性，大幅提高了垃圾的收運率和循環利用率，使得垃圾收運量提高了40%。但該模式也受到諸多質疑：一是中轉運輸距離過長，二次分揀增加了約30%的成本;二是Waste Management公司兼營垃圾焚燒、填埋和資源循環利用的業務，在利潤大化目標的引導下，可能會傾向于選擇成本低的填埋方式來處理垃圾，阻礙了垃圾的減量化、資源化。
2、杭州“虎哥”模式
杭州“虎哥”模式是僅需居民簡單分類，收運、分揀和再生利用一體化的O2O模式，運營方是九倉環境旗下的虎哥環境公司。“虎哥回收”是虎哥環境打造的“互聯網+再生資源回收”O2O立體服務平臺，專門通過“線上+線下”渠道回收利用居民日常生活中產生的廢舊物資等城市再生資源。“虎哥回收”激發了居民參與分類投放的積極性，推動杭州余杭區居民垃圾分類的參與率由2018年1月的12%提高到了11月的82%。
“虎哥”模式下，居民只需對垃圾進行干、濕分類，將干垃圾放在“虎哥回收”專用垃圾袋中，即可以通過虎哥回收APP、虎哥回收微信號、400熱線電話、服務站服務電話、虎哥回收網站五種方式預約“虎哥回收”上門提供垃圾收集服務，所有垃圾專用袋上均貼有二維碼，用戶信息、垃圾重量等可以實時錄入監管系統;收集完成后，居民可按每公斤干垃圾0.8元的價格獲得環保金收入，環保金可用于在虎哥商城或者“虎哥回收”服務站兌換商品。從居民處收集的垃圾每日將被清運至“虎哥回收”總倉，集中進行二次分揀，按照末端處理的需求做精細化分揀。公司二次分類類別達40余個，使得可回收物的再利用價值大化，回收的垃圾中有98%以上都進入下游再生資源利用企業，只有不足2%的干垃圾進入焚燒廠。
公司承擔了從干垃圾上門回收、二次分揀到回收再利用的“一站式”服務責任，簡化了居民操作，有利于提高居民參與垃圾分類的積極性，增加了前端分類與末端資源利用能力的匹配程度。但該模式推廣復制有諸多約束條件，比如政府財力、“熟人社會”基礎和建倉的土地資源等。
二、模式二：多元化協作
多元化協作是指回收和利用環節交由政府、企業、社會組織共同完成，市場化程度介于縱向一體化模式和專業化協作模式之間。多元化協作模式與縱向一體化模式的區別是末端處理企業更加多元，優勢是可以通過引入市場競爭機制規避壟斷引發的服務效率下降風險，推進廢棄資源精細化處理，但往往只能針對某類垃圾建立回收體系，增加了協調各類垃圾回收和利用網絡的難度。
1、德國“綠點”模式
“綠點”模式本質上是生產者責任延伸制度(EPR)的一種形式。根據德國1991年出臺的《包裝條例》，包裝物的生產者和經營者要承擔包裝物回收利用的義務，即生產者要承擔垃圾回收利用的責任。按照相關規定，二元體系協會(綠點公司的前身)是德國政府授權從事包裝廢棄物收集、分選和再利用的政策執行和協調機構，德國包裝物生產經營企業須到二元體系協會進行注冊，向協會繳納綠點標志使用費并獲得綠點標志的使用權，使用費按照包裝物材料的種類、重量計算，只有貼上了綠點標志的包裝物材料才會被協會統一收運和循環利用，具體的回收、利用工作由綠點公司招標遴選相關企業完成。
由此，以第三方組織(德國綠點公司)為橋梁，既可以保證企業繳納的相關費用專款專用，又可以充分組織市場力量參與資源回收利用，發揮企業的專業化能力，同時可以集中組織回收體系，避免重復建設收運網絡。
2、日本“仙臺”模式
與“綠點”模式類似，仙臺專門成立了環境治理公社來組織三類廢舊資源的回收、處理工作。與“綠點”模式不同的是，公社的主要參與者是廢品回收商，而不是廢棄物的利用、生產商。仙臺環境治理公社由市政府和廢品回收公司共同出資設立，由市政府出資委托公社專門收集空瓶、空罐和廢電池三類垃圾。公社每兩周使用專用回收箱收集一次空瓶、空罐和廢電池，再轉運到仙臺市的兩個資源再生中心，進行更為精細化的分揀，后將分揀后的廢舊資源銷售給下游企業。目前公社銷售廢品的收入已足以覆蓋員工工資、篩分回收成本等運營費用。
三、模式三：專業化分工
專業化分工是將部分末端處理工作由專業化公司承擔的模式，市場化程度高。專業化分工模式和縱向一體化模式的區別在于公司只參與某幾類垃圾處理或垃圾處理中某些鏈條的分工，沒有對全類別垃圾的全流程處理進行壟斷;與多元化協作模式的區別在于沒有第三方組織參加分工。該模式的優勢在于通過引入專業化的企業，讓市場機制在某一領域自發配置資源，減輕了政府負擔，推動了產業發展。但專業化公司僅能針對某些附加值較高的垃圾建立回收利用體系，無法獨立建設面向所有類別垃圾的回收體系和利用低價可回收物。
1、成功案例：“愛回收”“奧北環保”
“愛回收”模式是市場機制在電子產品回收利用領域發揮作用的成功案例。該模式由上海悅易網絡信息技術有限公司運營，主要依托線上平臺(如APP、微信、)、線下回收站，面向消費者回收各類二手電子產品，再將廢舊電子產品進行質檢分級后轉賣給零批企業、其他回收商、維修商或出口。到2018年，公司年交易額已超過70億元，處理了約1000萬臺二手電子產品。
“奧北環保”模式則是市場機制在可回收物回收利用領域發揮有限作用的成功案例。該模式由成都奧北環保科技有限公司運營，成功的關鍵點在于設立了會員注冊制，只有注冊成為公司會員才能獲取公司服務。注冊會員需先以10元/個的價格購買aobag獲得專用投放袋的使用權，再按不同垃圾類別的價格獲取收益，收益可直接提現到微信零錢。截至2019年10月，公司已在成都、西安、北京三地累計發展近4.8萬名個人會員和347個機構會員。
但該模式只能證明市場機制在可回收物回收利用中的有限作用，一則奧北環保只針對14類回收物提供回收服務，再則其通過會員制自動篩選出對垃圾分類有意愿的群體，僅面向這類群體投放回收站店和設備，以有效控制成本。
2、失敗案例：“小黃狗”“好嘞社區”
“小黃狗”“好嘞社區”與“奧北環保”的模式相似，都屬“互聯網+環衛”模式，依托線上APP和線下智能垃圾分類回收箱“有償回收”激勵居民參與分類投放，并對不同類別的回收物設置了不同價格。但二者均告失敗，“小黃狗”2019年9月提交了破產重整申請，“好嘞社區”則自2018年1月起不再公布新增項目。
二者與“奧北環保”的區別在于：一是“小黃狗”模式的擴張采用了“廣撒網”策略，不到一年半的時間里發展了900萬個住戶，而“奧北環保”則選擇有意愿群體“精準投放”。二是“好嘞社區”的回收服務面向所有垃圾類別，而“奧北環保”只針對14類垃圾提供回收服務。三是“好嘞社”區模式投放的“好嘞便民服務亭”集合了社區代收和配送快遞、物業服務以及提供免費wifi、家用五金部件、藥箱等功能，需要投入大量資本建設設施，弱化了“互聯網+”模式的輕資產優勢。這也說明低價可回收物的收運服務和規模化的回收體系建設是市場機制失靈的領域。
四、相關建議
以上三類模式不存在的優劣，但有各自不同的適宜條件。縱向一體化模式的推廣需要以全能型企業、政府財力為前提，多元化協作合作模式則更適宜于作為對主流回收體系的補充，專業化分工模式在附加值較高的資源回收領域更具優勢。基于本市已形成了以焚燒為主導、以國企為主體、以屬地責任為支撐的生活垃圾處理格局，筆者對本市政府與企業的合作提出建議如下：
一是以政府為主導，推進兩網融合體系建設。垃圾收運網絡建設的前期投資大、風險高，市場主體缺乏自主參與的積極性，需要發揮政府調控政策的“補位”作用。對于處理規模較大、處理方法同質程度高的干垃圾和濕垃圾，可以采用縱向一體化模式，由相關部門把各區的干垃圾收運、焚燒服務或濕垃圾收運、處理委托給某個企業，以充分發揮垃圾處理的規模效應;同時要在資金使用、服務質量、污染排放等方面加強對企業的監管，避免壟斷引發服務效率下降。對于處理主體和方式較多元、單體處理設施規模較小的可回收物，可以采用多元協作模式，采用“一套班子、多塊牌子”的方式，利用行業協會等既有力量，設立生活垃圾回收利用協會，統一組織可回收物的收運、分揀;各類可回收物企業通過付費、以會員身份加入協會等方式，享受協會提供的資源回收、分揀服務。
二是以市場為主導，激發企業在資源綜合利用中的潛力。對于電子產品、電器、廢金屬等再利用價值較高的可回收物，可以采用專業化分工模式，鼓勵企業直接面向消費者推廣個性化的收運體系。對于彩色玻璃、牛奶瓶、啤酒瓶等混合收運價值低、單獨收運價值高的可回收物，可以采用多元協作模式，鼓勵有相關需求的企業積極與垃圾廂房志愿者、協會、零售網絡(便利店、超市、直銷企業等)對接，依托已經參與垃圾分類、收運的第三方組織開展更為精細化的分揀;也可鼓勵相關企業直接面向消費者推出押金或積分制度，在消費者購買相關商品時須支付一筆押金，消費者向企業退回某一類回收物時可以贖回押金或獲得積分。
(作者：羅楠，上海市發展改革研究院能源交通研究所)
原標題：【發改研究】資源回收利用中政府和市場合作的三類模式
