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霍尼艾格
【中國環(huán)保在線 固廢處理】 此文為蘭亞軍垃圾分類系列文章之五，也是其核心觀點的闡述。垃圾分類作為新興市場，雖然依然有諸多問題亟待理順和解決，但是基于我國國情，它是環(huán)衛(wèi)市場化大浪潮下不可或缺的重要一環(huán)，垃圾分類的根本出路還是在于市場化改革。
垃圾分類系列文章寫這里，是第五篇了，也是重要的一篇。從某種意義上說，前面所寫的文章都是為這篇文章做鋪墊和注解的。
再總結(jié)一下前文一些分析和觀點，從污染屬性來看，垃圾首先是污染物，對產(chǎn)生者(單位或居民)而言，應(yīng)該“誰產(chǎn)生誰付費，多產(chǎn)生多付費”，企業(yè)運行的費用主要靠垃圾分類處理費；從行業(yè)屬性來看，垃圾分類處理屬于公用事業(yè)，具有很多與水、電、氣、公路等一樣的普遍性和共性，借鑒它們的做法，真正要可持續(xù)的進(jìn)行下去，市場化運行是必然趨勢和方向。當(dāng)然，垃圾分類處理也有自己的特殊性和個性。
一、垃圾分類市場化改革的必要性
（一）概念
概括的說，是指在垃圾分類處理工作中，引入市場機(jī)制，通過市場機(jī)制來調(diào)解垃圾分類處理的供給與需求，從而達(dá)到降低成本，提率，以及垃圾的資源化、減量化的目的。
具體而言，垃圾分類市場化是指將垃圾分類投放、收集、運輸、處理、利用等各環(huán)節(jié)有效銜接起來，由一個市場主體來運營。同時，配套相應(yīng)的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策。
（二）市場化的必要性
1、改革的需要
黨的十八大三中會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革的總的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是如何處理政府和市場的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”。
黨的十九大報告繼續(xù)指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”，更好發(fā)揮政府的作用，不是要政府親力親為，自己去當(dāng)‘運動員”，而是要當(dāng)“裁判員”，制定好相關(guān)制度，從而保障市場機(jī)制的正常運行。
在3月舉行的全國生態(tài)環(huán)保大會上，說，環(huán)境治理要多采取“市場化”的手段。
還指出：在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
因垃圾分類又具有社會性，還應(yīng)該發(fā)揮社會的“治理之手”的作用。
2、政策的需要
垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會、政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強制、引導(dǎo)作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實現(xiàn)。
我國2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開始實施新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》， 2009年開始實施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確要求垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》要求推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度，目的是要調(diào)整政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等各類主體在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費和回收的全過程中所進(jìn)行的減量化、再利用和再循環(huán)活動。
為了有效實施法律法規(guī)，相關(guān)部門又先后發(fā)布了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計價格【2002】872號)、《關(guān)于加快項目前期工作，積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有關(guān)問題的通知》(計辦投資[2002]1451號)、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令【2004】126號)、《國家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2005〕114號)、《城市生活垃圾管理辦法》(建設(shè)部令第【2007】157號)、及《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》(財稅字(94)001號)等政策措施。
近幾年，特別是自2014年開始，國家大力推進(jìn)政府和社會資本合作的工作。2016年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開展PPP模式強制試點領(lǐng)域。
將垃圾分類納入PPP模式強制試點，是因為垃圾處理領(lǐng)域探索開展PPP模式較早，申報國家PPP模式示范項目的積極性和成功率較高，且在開展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗。
更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動政府、社會、市場“互動共治”的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會對發(fā)揮市場作用、吸引社會力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。
今年6月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》，提出“健全固體廢物處理收費機(jī)制，建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費機(jī)制，完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機(jī)制”。這個文件的出臺，為垃圾分類處理的市場化、產(chǎn)業(yè)化提供了保證。
需要明確的是，垃圾分類本身不是一個獨立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個環(huán)節(jié)，一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端垃圾分類一定要與中端收集、運輸，后端處理及利用相結(jié)合，它們是一個有機(jī)的整體。
3、管理的需要
在管理體制上，我國目前多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生體制完全是按照計劃經(jīng)濟(jì)模式運行的，是在垃圾糞便清掃清運的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，集管理職能和環(huán)衛(wèi)作業(yè)為一體，政企不分，事企不分，隨著環(huán)衛(wèi)工作內(nèi)涵的深入和外延的擴(kuò)大，顯得效率低、負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展。
政府既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)服務(wù)，結(jié)果既不能有效的實施管理，又不能很好的進(jìn)行服務(wù)，這是現(xiàn)行管理體制大的弊端。當(dāng)然，近幾年環(huán)衛(wèi)市場化改革在全國各地逐步推開。
由于環(huán)境衛(wèi)生涉及到社會的方方面面，傳統(tǒng)的體制和政策使相關(guān)行業(yè)互相分割，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，影響了管理力度。由于沒有有利的政策，廢舊物資回收行業(yè)正處于萎縮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的資源化；由于不能有效的保障全社會采取潔凈生產(chǎn)工藝，不利于垃圾的減量化。
根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)采取多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。
4、產(chǎn)業(yè)鏈的需要
政府在長遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長的助推器來對待。
城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的大化，更是取得社會、生態(tài)和環(huán)境的全面效益。
必須通盤考慮、設(shè)計城市垃圾處理的整個“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運輸、加工、交易、廢品回收市場建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個要素的變化都會影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個整體來設(shè)計、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。
垃圾的收集、存儲、運輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無組織的人群操作，一方面因多個利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、儲、運、處理及回收各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾處理。
另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被個人或小團(tuán)體拿走了，而沒有回收價值的對社會環(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會和政府，從而加大政府財政的負(fù)擔(dān)。
即使有企業(yè)愿意投資垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，由于沒有政府在垃圾處理收費、稅收優(yōu)惠及貸款支持等方面的政策扶持，往往難以持續(xù)支撐下去，終也不得不退出這一領(lǐng)域。
5、融資的需要
在經(jīng)費來源上，長期以來，城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項公益事業(yè)，完全由政府財政負(fù)擔(dān)。垃圾的產(chǎn)生者(居民或單位)，沒有付費或“象征性”的付費，從而垃圾產(chǎn)生的越來越多，結(jié)果垃圾收運處理的費用成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來源，完全依賴于市長是否重視，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)和資源化設(shè)施建設(shè)和運行管理，不利于城市環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
二、垃圾分類處理市場化常見的幾個誤區(qū)
1、形式上的誤區(qū)
很多地方，以為有企業(yè)參與垃圾分類運營的就是市場化了，這是對市場化概念粗淺、片面的認(rèn)識。誠然，市場化一定需要市場主體——企業(yè)的參與，但不能說有企業(yè)參與的就是市場化。有企業(yè)參與只是必要條件，而非充分條件。嚴(yán)格的說，那只是企業(yè)化運營或政府購買服務(wù)。
2、內(nèi)容上的誤區(qū)
很多地方，只是將垃圾分類宣傳或投放環(huán)節(jié)市場化，而對收集、運輸、處理、利用各環(huán)節(jié)卻“原封不動”，這也不是垃圾分類的市場化，這是對垃圾分類市場化孤立、割裂的認(rèn)識。
3、成本上的誤區(qū)
垃圾分類這么多年沒有成功，還有一個原因就是未將垃圾分類、收集、運輸、處理、利用作為一個整體和系統(tǒng)來設(shè)計，為了分類而分類，把垃圾分類作為一場“運動”，為了分類而投入太大，不計成本，有些地方動輒上千萬或幾千萬的標(biāo)，沒有考慮垃圾分類的經(jīng)濟(jì)性，沒有考慮經(jīng)濟(jì)性的垃圾分類注定是不可持續(xù)的。
4、結(jié)果上的誤區(qū)
前面講了，垃圾分類的根本目的是源頭減量，盡量減少垃圾，并通過垃圾分類改變居民的生活習(xí)慣和生活方式，提高全民的文明素質(zhì)，進(jìn)而推動企業(yè)生產(chǎn)方式和國家發(fā)展模式的改變。而不是具體要分出多少垃圾來，結(jié)果，有些地方出臺的政策使產(chǎn)生的垃圾非但未減少，還越來越多，這與垃圾分類的初衷背道而馳。
三、垃圾分類處理市場化的基本內(nèi)涵
1、以法制化為基礎(chǔ)。
市場經(jīng)濟(jì)本就是法治經(jīng)濟(jì)，要以法制為基礎(chǔ)，明確政府、企業(yè)、社會、居民各個主體的職責(zé)和邊界，明確垃圾產(chǎn)生全生命周期即從產(chǎn)品設(shè)計——生產(chǎn)-包裝-銷售-使用都各方面責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)其共同但有區(qū)別的責(zé)任。
2、以產(chǎn)業(yè)化為支撐
產(chǎn)業(yè)化是指要以市場為導(dǎo)向，找到一種有效方案，把政府統(tǒng)管的公益性事業(yè)行為轉(zhuǎn)變成政府引導(dǎo)與監(jiān)督、非政府組織參與和企業(yè)運營的企業(yè)行為，把被分割成源頭分類投放、收集，中間運輸和末端處理、利用的垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈整合成一個完整的通暢的產(chǎn)業(yè)體系，以實現(xiàn)垃圾處理社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和處理效率佳化。
3、以社會化為保障
社會化的含義是指在前端——垃圾分類宣傳和投放環(huán)節(jié)，一是要動員社會各方面的力量(包括政府、科研教學(xué)機(jī)構(gòu)、NGO、媒體等)。二是宣傳和教育居民由自然人轉(zhuǎn)社會人，承擔(dān)社會責(zé)任，要讓居民知道，垃圾分類不僅僅是一種值得鼓勵的行為，更是一種做社會人的責(zé)任和義務(wù)。
4、以價格機(jī)制為導(dǎo)向
市場化改革的核心是價格機(jī)制的改革，垃圾分類是一種經(jīng)濟(jì)行為。目前，我國垃圾分類主要靠行政手段在推動，應(yīng)該以價格傳導(dǎo)機(jī)制，把垃圾分類動力層層傳遞給區(qū)縣、街道、社區(qū)、小區(qū)、物業(yè)以及居民身上，根據(jù)垃圾分類與否(混合垃圾多收費、分類垃圾少收費)、距離遠(yuǎn)近、收集頻率來確定居民的收費標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)源頭減量和垃圾分類工作。
四、現(xiàn)階段垃圾分類市場化面臨的主要問題
作為一個新誕生的市場，垃圾分類市場化面臨一些先天不足，還有很多問題，主要有：
一是理論體系不完整。垃圾分類是一項長期、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，具體的實踐和推進(jìn)需要理論的支撐和指導(dǎo)。目前，我國還沒有一個完整、科學(xué)、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，來回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質(zhì)是什么，垃圾分類的根本目標(biāo)是什么，實現(xiàn)路徑是什么以及相應(yīng)的保障措施、動力機(jī)制等問題。沒有理論作指導(dǎo)的實踐是無序和盲目的。理論和實踐是辯證的統(tǒng)一，一方面理論指導(dǎo)實踐的進(jìn)程，另一方面實踐又推動理論的進(jìn)一步完善。
二是法律制度體系不健全。任何一個垃圾分類做得好的國家或地區(qū)，都是以法制為基礎(chǔ)。目前，我國垃圾分類相關(guān)法律制度體系還不健全。或者是沒有相關(guān)的法律法規(guī)，或者出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但比較宏觀和原則，可操作性不強。因為沒有法律制度的規(guī)定和約束，政府、企業(yè)、街道、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司及居民等多個相關(guān)方，權(quán)責(zé)不分，關(guān)系不清，不能形成合力。
三是收運處理體系不完善。沒有理論指導(dǎo)及健全的法律法規(guī)，垃圾分類的市場化機(jī)制沒有建立起來，不同類別垃圾由不同的政府部門管理，如再生資源由商務(wù)和供銷部門管理，工業(yè)垃圾和有害垃圾由環(huán)保部門管理，農(nóng)村垃圾由農(nóng)業(yè)部門管理，生活垃圾由住建部門管理等，體制分割導(dǎo)致垃圾管理不到位。地方城市立法權(quán)利、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)工具有限，垃圾分類服務(wù)難以形成市場化運作。另外，地方財政重末端處理、輕視源頭減量和排放控制，導(dǎo)致企業(yè)參與的利益驅(qū)動力不足。因此，落后的管理體制和不完善的政策支持體系是阻礙城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大障礙。
四是宣傳動員體系不完備。垃圾分類“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，需要“全民參與”，宣傳動員是至關(guān)重要的，但目前的宣傳動員體系不足。
五是考核體系不合理。考核是指揮棒、風(fēng)向標(biāo)，有什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，就會有什么樣的結(jié)果出現(xiàn)。現(xiàn)在很多垃圾分類的考核辦法，過多的考核“做了多少活動、投入多少智能垃圾桶、請多少工人”等過程性指標(biāo)，而對源頭減少了多少垃圾、分出來多少垃圾，分出垃圾的成本是否低等實質(zhì)性的指標(biāo)很少，或者根本沒有。
五、國外城市垃圾分類處理管理經(jīng)驗
首先，發(fā)達(dá)國家具有一套完善的垃圾分類法律制度體系。保證城市垃圾處理在以垃圾減量化和資源化的前提下積極推進(jìn)市場化的管理體制和運行機(jī)制。
其次，許多發(fā)達(dá)國家建立了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的城市垃圾處理體系。在國家技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策體系的監(jiān)督和指導(dǎo)下，形成了良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制。在絕大多數(shù)歐美國家，市場機(jī)制直接貫穿垃圾收運、處理的全過程，與政策的有機(jī)結(jié)合保證了市場機(jī)制的正常運行。典型的做法是城市垃圾的分類投放、收集、運輸、處理等作業(yè)由城市市政部門組織向企業(yè)招標(biāo)。中標(biāo)的企業(yè)與市政部門簽訂合同，在合同期內(nèi)，垃圾處運、處理有該企業(yè)承擔(dān)。
三是全民的深度動員和教育體系。將垃圾分類納入學(xué)校教育，垃圾分類“從娃娃抓起”。
1、日本的做法
日本是個資源貧乏的國家，為了合理、充分利用資源，保護(hù)環(huán)境，日本制定了一整套完備的構(gòu)建循環(huán)型社會的法律體系。其完備的法規(guī)體系為垃圾分類回收提供了依據(jù)和指南。在垃圾處理工作中，日本的政府一直居于主導(dǎo)地位。政府在垃圾處理中主要承擔(dān)兩方面的工作：一是構(gòu)筑嚴(yán)密的垃圾回收組織體系，確保完成該項工作的人手；二是制定具體的垃圾回收細(xì)分目錄。根據(jù)日本法律規(guī)定，都道府縣政府負(fù)責(zé)制定垃圾分類回收的實施計劃，基層地方政府市町村則根據(jù)各地的情況制定更為具體的實施細(xì)則，并承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)一般廢棄物的處置責(zé)任。
2、美國的做法
美國，其為降低垃圾處理的成本，80年代以來，美英等國均開始普遍采用招投標(biāo)制度將垃圾服務(wù)承包出去。美國對大約315個地方社區(qū)的固體垃圾收集的調(diào)查顯示，私營機(jī)構(gòu)承包要比政府直接提供這種服務(wù)便宜25%的費用，由獨立的研究組織提供的報告顯示私營機(jī)構(gòu)承包使街道清掃費用節(jié)約43%。
3、德國的做法
德國積極推行垃圾減量化和資源化，在垃圾處理上充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，也充分調(diào)動企業(yè)的力量，市場機(jī)制在垃圾的分類處理中得到充分運用。從20世紀(jì)70年代開始，德國城市生活垃圾分類處理逐漸由國家職能部門負(fù)責(zé)處理向由國家職能部門監(jiān)督下的國有公司處理演變，終發(fā)展到在國家職能部門監(jiān)督下，由按市場經(jīng)濟(jì)配置的私人公司或含有部分國有股份的私人公司處理生活垃圾的新模式。目前德國生活垃圾處理系統(tǒng)中70%是完全私有化的企業(yè)或者是有部分國有股份的私有化企業(yè)。
需要說明的是，在總結(jié)國外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗時，不是看表面，而是看問題的實質(zhì)。特別要注意的是，因為文化、飲食結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段的不同，不能照搬照抄，全盤復(fù)制，只能學(xué)習(xí)和借鑒，探索適合中國國情的垃圾分類之路。
六、垃圾分類市場化改革主要內(nèi)容
（一）目前國內(nèi)垃圾分類市場化試點的不足和誤區(qū)
環(huán)衛(wèi)市場化是我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展方向，而垃圾分類市場化是環(huán)衛(wèi)市場化的一個重要組成部分。目前，我國市場化試點主要有三類：
1、環(huán)衛(wèi)一體化試點 。即將一定區(qū)域(一般以區(qū)或縣為單位)內(nèi)的生活垃圾收集、運輸、處理、利用及路面保潔、公廁管理等與環(huán)衛(wèi)相關(guān)業(yè)務(wù)一起“捆綁打包”，由當(dāng)?shù)卣ㄟ^招標(biāo)等形式外包給一家大的企業(yè)來運作。這種模式開始于2000年初期，近3年開始興起，模式也相對成熟，但不足的是，未將垃圾分類納入其中。
2、垃圾分類投放環(huán)節(jié)市場化試點 這種模式主要集中在江蘇、浙江等沿海地區(qū)，之前的成都也試過這種模式。這種模式的主要特點只是把垃圾分類投放這個環(huán)節(jié)單獨外包出來，進(jìn)行市場化試點。可以看出，這些地方市場化的方向是對的，但存在不足和誤區(qū)，因為垃圾分類處理是一個系統(tǒng)工程，僅僅把分類投放環(huán)節(jié)外包，并沒有把分類收集、運輸、處理等整個“產(chǎn)業(yè)鏈條”外包，一方面，整個“產(chǎn)業(yè)鏈”由不同主體參與，“產(chǎn)業(yè)鏈”沒有建立起來。另一個，運行成本也比較高。
3、垃圾分類市場化試點。目前，安徽合肥，浙江金華等少數(shù)地方，在嘗試把垃圾分類投放、收集、運輸、處理等各環(huán)節(jié)連接起來做市場化試點，這個方向是對的，也值得肯定。但不足的是，垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)、運營機(jī)制、補貼機(jī)制以及政府、社會等多元共治的格局均未建起來，因此，還有很多的工作要做。另外還有不足，補貼機(jī)制是根據(jù)居民戶數(shù)按一定數(shù)額來補貼企業(yè)，這樣不利于源頭減量和資源化處理。
（二）市場化改革的主要內(nèi)容
1、確定垃圾分類市場化改革試點“課題組”
垃圾分類市場化改革試點工作是一個新生事物， 政策、法規(guī)及實踐都不成熟，需要專業(yè)的人去指導(dǎo)和管理。需要在全國層面成立垃圾分類改革試點“專家委員會“之類的課題組，提供專業(yè)、科學(xué)的理論指導(dǎo)和政策咨詢，并擬定垃圾分類改革試點方案，分區(qū)域、分階段、分步驟制定垃圾分類的“時間表”和“施工圖”。
課題組成員應(yīng)包括：相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)研究垃圾工作的專家、學(xué)者及有垃圾分類實戰(zhàn)經(jīng)驗的企業(yè)家組成。
2、確定市場改革試點地區(qū)
根據(jù)“點面結(jié)合，重點突破”的原則，在國家住建部公布的全國100個農(nóng)村垃圾分類示范縣及46個試點城市中，重點在全國生態(tài)文明先行實驗區(qū)及全國生態(tài)文明區(qū)縣中，批選擇5—10個區(qū)或縣做改革試點。改革試點城市的選擇條件為：一市縣(區(qū))黨政“一把手”對垃圾分類有充分的認(rèn)識和積極的意愿，有能力有擔(dān)當(dāng)。特別市級“一把手”對此項工作很重視。二是基礎(chǔ)設(shè)施比較好，比如廚余垃圾處理廠、可回收垃圾分揀廠等基本設(shè)施已建成。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基環(huán)衛(wèi)礎(chǔ)設(shè)施相對較好。四是垃圾分類民眾基礎(chǔ)比較好。
3、主要制度創(chuàng)新
垃圾分類改革試點堅持“問題導(dǎo)向，目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向”的原則，遇到難點、問題不回避，要有將垃圾分類改革進(jìn)行到底的決心。
國家主席在2018年新年賀詞中談到改革開放時說，“改革開放是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的必由之路，是實現(xiàn)中國夢的必由之路。我們要以慶祝改革開放40周年為契機(jī)，逢山開路，遇水架橋，將改革進(jìn)行到底。
改革試點以區(qū)或縣為單為行政單位，以“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實”，進(jìn)行以下制度創(chuàng)新試點。
，組建垃圾分類PPP項目公司(SPV公司)。公司由當(dāng)?shù)卣h(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司等相關(guān)方組成，由資源、資金、技術(shù)等按一定比例入股，組建垃圾分類處理ppp公司，簡稱SPV公司。
第二，“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔(包括路面保潔、垃圾清運、公廁管理及園林綠化等)等“打包”，特許經(jīng)營給這家SPV公司。
第三，增加“垃圾分類費”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運輸及處理的成本；另一方面 ，又需要宣傳動員以及對居民的獎勵。成本比混合垃圾要高，因此，應(yīng)當(dāng)增加“垃圾分類費”這個科目，政府聘請專業(yè)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、后端處理設(shè)施的距離等因素，核定“垃圾分類費”用給項目公司。
第四，政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產(chǎn)品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個很大的難點，特別是廚余垃圾生產(chǎn)出的產(chǎn)品的“去處”問題更是痛點。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有三個：一是能源化(厭氧產(chǎn)沼，發(fā)電)、二是肥料化(有機(jī)肥、土壤改良劑等)、飼料化(黑水虻、蚯蚓)及酵素等。從全國來看，這些方面技術(shù)是成熟或相對成熟的，難點在于，前端廚余垃圾分類的質(zhì)量、收集運理的成本及處理后的產(chǎn)品的銷售問題。
一方面 ，企業(yè)需要要積極提質(zhì)升效、技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜，生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品。另一方面 ，需要政府出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用用廚余垃圾生產(chǎn)出的合格的再生產(chǎn)品。
第五，重要的是實行“費用包干制” 目前，我國垃圾處理企業(yè)是按照垃圾處理的噸數(shù)獲得政府補貼的，無論是填埋還焚燒發(fā)電，都是采取這種機(jī)制，這種補貼機(jī)制在原來的處理路徑中是合理的。但這與現(xiàn)在要實行的垃圾分類是相矛盾的，因為垃圾分類工作做得越好，進(jìn)入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業(yè)獲得的補貼就越少，因而，企業(yè)缺乏垃圾分類的動力。這是過去十?dāng)?shù)年，我國垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應(yīng)采取“費用包干制”，即根據(jù)每天垃圾實際產(chǎn)生量乘以單價乘以總天數(shù)(365天)，進(jìn)行費用包干，“多余自負(fù)，節(jié)省自得”。這樣，企業(yè)就有分類的動力了。
以后每年，可按一定的增長比例(測算近3—5年實際增長比例)，如8-10%左右，每年遞增。這樣，一方面并沒有增加當(dāng)?shù)刎斦~外的負(fù)擔(dān)；另一方面 ，又可以看出因垃圾分類而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，也會有“受益人群”，從面調(diào)動政府、企業(yè)的動力和積極性。
（三）垃圾分類資金來源
垃圾分類資金來源有五個方面：
一是政府付費。因垃圾分類處理是基本民生公益事業(yè)，政府財政應(yīng)出一部分資金，可以將分散在城管、科技、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育等部門的資金加以整合和統(tǒng)籌，盡量不新增財政資金的支出。
二是產(chǎn)生者付費。因垃圾是污染物，應(yīng)該“產(chǎn)生者付費”。現(xiàn)在很多地方垃圾處理沒有收或收得不夠，致使財政不堪重負(fù)；同時，因居民的垃圾產(chǎn)生量沒有與經(jīng)濟(jì)“掛鉤”，致使垃圾產(chǎn)生越來越多。按國務(wù)院《價格機(jī)制改革》，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將全成本付費。先期可讓機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)全成本付費，居民先期按全成本的30%或40%的比例付費，然后逐年增加，后達(dá)到全成本付費。
三是成立垃圾分類回收基金。成立垃圾分類回收基金，一方面 ，用于垃圾分類宣傳、動員、研究等費用，另一方面用于補貼回收低價值物品的費用，如玻璃、泡沫、廚余垃圾等，以彌補市場失靈而造成這些產(chǎn)品無人回收的問題。基金來源一是政府撥款，二是單位或個人捐助，三是實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度或押金制度。
四是在因就地資源化和源頭減量而節(jié)省的費用中按一定比例劃入該基金。
五是增值服務(wù)收入，企業(yè)進(jìn)行商業(yè)模式的創(chuàng)新，通過垃圾分類切入到社區(qū)服務(wù)之中，可獲得一部分增值服務(wù)。
（四）市場化改革中政府、企業(yè)、社會的任務(wù)
1、政府：主要任務(wù)是進(jìn)行制度設(shè)計和制定垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，確定各個利益主體在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù)，制定垃圾處理費的標(biāo)準(zhǔn)及收取。
2、企業(yè)：對運營模式、商業(yè)模式及技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，對分類投放、收集、運輸、處理等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合、配合，從面使整個“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。
3、社會：高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、NGO等社會組織，對垃圾分類的理論、制度設(shè)計進(jìn)行專業(yè)研究，宣傳、動員和教育。
主要參考文章：
1、 ：《“看不見的手”和“看得見的手”都要用好》(新華網(wǎng) 2014年05月27日 )
2、新華社：《改革就得“逢山開路”——品讀主席2018年新年賀詞》(新華網(wǎng)：2018年01月04日 )
3、杜歡政：《如何收編 “破爛王”》(財經(jīng)日報，2007年8月6日)
4、宋國君：《垃圾分類現(xiàn)階段有必要搞嗎》(經(jīng)濟(jì)參考報，2011年06月27 日)
5、熊孟清：《垃圾處理應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化》(金羊網(wǎng)，2007年12月18日)
6、張農(nóng)科：《中國垃圾分類存四大病灶，模式亟待再造》(瞭望 2017年第10期)
7、曲睿晶：《不忘初習(xí)，垃圾分類確保全產(chǎn)業(yè)鏈條資源化》((PPT 中國垃圾分類減量深圳高峰論壇，2016年11月4日)
8、毛達(dá)：《我們的垃圾為何解決不好》(生命時報 2016年3月11日)
9、王義偉：《垃圾處理“強制”應(yīng)用PPP模式能否引發(fā)垃圾革命？》(2016-11-01 11:05 中華工商時報 )
10、童玫：《PPP模式的核心：績效激勵設(shè)計》(金準(zhǔn)咨詢 2015年9月19日 )
11、薛濤：《環(huán)保領(lǐng)域機(jī)遇與風(fēng)險并存》
