彌補(bǔ)環(huán)境損害賠償法律空白 完善生態(tài)文明建設(shè)體系

　　【中國(guó)環(huán)保在線 政策法規(guī)】近日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，確定了2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，彌補(bǔ)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的空白。

 

　　黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。為通過(guò)試點(diǎn)探索并逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，近日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。
 

　　《方案》對(duì)“十三五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了系統(tǒng)部署，確定了“2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。從2018年開始，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”的總體目標(biāo)，明確了試點(diǎn)原則、適用范圍、保障措施，提出了確定賠償范圍、明確賠償義務(wù)人、確定賠償權(quán)利人、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制、完善相關(guān)訴訟規(guī)則、加強(qiáng)賠償和修復(fù)的執(zhí)行和監(jiān)督、規(guī)范鑒定評(píng)估、加強(qiáng)資金管理等8項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容。
 

　　《方案》的出臺(tái)突破我國(guó)現(xiàn)有法律和制度，在過(guò)去注重生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)幕A(chǔ)上，突出了對(duì)遭到破壞的環(huán)境和生態(tài)的本身進(jìn)行修復(fù)，彌補(bǔ)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的空白。對(duì)于落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》損害擔(dān)責(zé)要求，推動(dòng)政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)；強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，跳出“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的怪圈；維護(hù)環(huán)境公平正義、公眾環(huán)境權(quán)益與社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
 

　　《方案》發(fā)布釋放出的政策信號(hào)
 

　　生態(tài)文明建設(shè)制度體系正在加快構(gòu)建完善
 

　　生態(tài)環(huán)境價(jià)值已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考量
 

　　重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將成為賠償制度改革的重點(diǎn)
 

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)將引入民主協(xié)商式管理模式
 

　　公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的地位將日益突出
 

　　結(jié)合生態(tài)文明示范創(chuàng)建探索有效模式
 

　　生態(tài)文明建設(shè)制度體系正在加快構(gòu)建完善
 

　　改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，基本完成了發(fā)達(dá)國(guó)家用上百年時(shí)間所走的城市化、工業(yè)化道路。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等問題日益突出，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。為從根本上破解經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展所帶來(lái)的資源、環(huán)境和生態(tài)問題，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，要求融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年中央加快了生態(tài)文明建設(shè)制度體系構(gòu)建步伐，5月發(fā)布了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)[2015]12號(hào))，對(duì)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出全面部署。之后分別于8月、9月、11月、12月陸續(xù)推出了生態(tài)文明體制改革的“1+6”改革方案。“1”是指《生態(tài)文明體制改革總體方案》，“6”是指《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》等6個(gè)方案。《方案》是“1+6”改革方案的6個(gè)配套制度之一，它的出臺(tái)表明我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)制度體系正在日趨完善，這將有效促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。
 

　　生態(tài)環(huán)境價(jià)值已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考量
 

　　目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二，2014年人均GDP已增至近8000美元。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的資源、環(huán)境代價(jià)很大。究其原因，很重要的一個(gè)方面是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的價(jià)值成本，生態(tài)環(huán)境無(wú)價(jià)有意無(wú)意地成為多數(shù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念。企業(yè)為生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任的意愿普遍不強(qiáng)。2015年，全國(guó)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)企業(yè)近4000家，比2014年減少20%左右，覆蓋省份由22個(gè)減少到17個(gè)。以犧牲環(huán)境換取“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”的企業(yè)還大量存在,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。事實(shí)上，黨中央高度重視綠色發(fā)展，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出樹立綠水青山就是金山銀山的理念、樹立自然價(jià)值和自然資本的理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境是有價(jià)值的，保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過(guò)程，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力。本次出臺(tái)的《方案》將“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”作為試點(diǎn)原則，要求體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。這標(biāo)志著生態(tài)無(wú)價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)代的結(jié)束，生態(tài)環(huán)境價(jià)值已成為我國(guó)綠色發(fā)展的重要元素，并必將有效促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。
 

　　重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將成為賠償制度改革的重點(diǎn)
 

　　重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指在維護(hù)國(guó)家或流域、區(qū)域生態(tài)平衡，減輕自然災(zāi)害，確保國(guó)家或地區(qū)生態(tài)安全，為自身及其周邊地區(qū)提供水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄等典型生態(tài)服務(wù)，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，在保障區(qū)域、流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面具有重要作用的區(qū)域。
 

　　多年來(lái)，國(guó)家十分重視重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出合理布局國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。2005年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，將保持“重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等的生態(tài)功能基本穩(wěn)定”作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)之一。2007年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》。2009年，財(cái)政部制定了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。2010年，國(guó)家出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃分為與省級(jí)兩個(gè)級(jí)別，并確定了25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2013年，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》，提出加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)是建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)。
 

　　《方案》將國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情形作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)的適用范圍之一，彰顯了國(guó)家切實(shí)保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的決心。同時(shí)，由于與禁止開發(fā)區(qū)相比，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)涉及的面積更大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力也更大，所以可以預(yù)見重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將成為本次制度改革的重點(diǎn)對(duì)象，這將有效促進(jìn)我國(guó)生態(tài)安全格局的形成。