醞釀數年排污許可制終落地 中國迎環保制度變革時代

　　【中國環保在線 政策法規】近日，國務院發布《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步落實中央關于改革環境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。這之后，排污許可制改革成為了環保部承擔的重要任務之一，也成為了整個環保界和企業界重點關注的話題。

　　　　2016年11月21日，國務院發布《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發【2016】81號文，簡稱“實施方案”），進一步落實中央關于改革環境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。
　　
　　中國的環境治理基礎制度要進行系統性的大改革——這在中央的十八屆五中全會上就已經有了綱領性的文件要求，基礎改革的內容包括“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”、“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”和“開展環保督察巡視”等等——這些重大變革都已在2016年拉開帷幕。
　　
　　近日，我國多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經，而被環保部“確診”為主要污染源的工業源依然難辭其咎，無論是在排放量上，還是在可控程度上都還是個“老大難”——超標普遍，造假不斷，新聞媒體上不斷刷新多路環保督查組“曝光式”的公告。固定源管理的難題亟待尋根問底地得到解決。
　　
　　在2016年接近尾聲之際，醞釀多年的排污許可制度終于展現了藍圖。
　　
　　“實施方案”中的關鍵詞
　　
　　“實施方案”發布后，其中不少“關鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發關注和熱議——“固定污染源環境管理的核心制度”；“整合”現有制度；“一證式”管理，“減輕企業負擔”；企業要建立“排污臺賬”和申領、核發、監管流程“全程公開”，等等。
　　
　　“這些措辭完全是顛覆性的，真要成為現實，將重新定義現行的固定污染源管理制度，企業和管理者之間的關系也將發生重大的改變。”一位環境經濟學專家興奮地評價說，同在一個微信討論群的另外幾位學者當即對此表示贊同。
　　
　　其實，早在一年前國合會的年會上，環保部部長陳吉寧就已經“預告”了許可制改革終目標：以排污許可制度為核心，整合各項環境管理制度，建立統一的環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理；實行一企一證；實行“一證式管理”；明晰各方責任，強化監管，落實企業的誠信責任和守法主體責任，推動企業從被動治理轉向主動防范……
　　
　　這之后，排污許可制改革成為了環保部承擔的重要任務之一，也成為了整個環保界和企業界重點關注的話題。2016年1月11日，環保部成立了排污許可證實施領導小組，并設置了綜合組、大氣組和水組3個工作組，時任環保部總工程師的趙英民負責牽頭。從那時候起，領導小組就開始討論、起草、審議、修改包括“實施方案”草稿在內的所有的改革文件。在參考上已有的成熟理論并與三十年來的環保管理實踐經驗相結合的基礎上，領導小組又展開了密集的地方調研、行業調研，經歷數十輪的專題討論和多次的征求意見，以“實施方案”為“頂層設計”的排污許可制度改革正式全面啟動。
　　
　　等待多年的路線圖
　　
　　“我們一直缺的就是環保制度的頂層設計，”環保部原總工程師楊朝飛說：“從70年代起，中國的環保制度建設就起步了，可以說門類早就比較齊全了——從事前預防的，到事中、事后監管的，都有了。這些制度在不同層面上發揮了一定的作用，也在不同的階段解決了一些緊迫而突出的環境矛盾，可是大的問題，圍繞著污染源的不同環境管理制度之間銜接不上。”
　　
　　楊朝飛解釋說，區別于很多發達國家對企業貫穿全生命周期的“過程式”的管理，我們的環境管理是“環節式”的，一個環節，一套人馬，手握一項行政權力，負責一個管理的階段，對企業的要求缺乏邏輯上的一貫性。
　　
　　比如說，環評的就管環評，提了要求就給批了，也不管后面到底能不能落實，總量核查的不管達標排放，執法用不了在線監測數據，有時候會發生重疊——哪些企業、哪些污染物應該管、怎么管，各職能部門都各自有一套邏輯，不同的要求常會發生沖突；有時候又是脫節的，比如環評報告批復文件中對企業在某地的排放行為可能提出很多更嚴格的要求，但是按照現行的法律，只要企業在實際生產活動中的排放不超標，環保部門就算發現了企業沒有執行環評的要求，也沒有辦法落實處罰，導致環評“落空”。看起來干了很多工作，但是管理的實際效果并不好。
　　
　　他說，排污許可證制度在上早已經是被廣泛采用的成熟的制度，是對固定污染源實行“過程管理”即全生命周期“一證式”監管的基礎性制度。這項制度的建設也是在任環保局長曲格平時代就提出來了，那個時候許可證是作為環保制度建設的“新五項”之一，也正因為它只是“之一”，而沒有明確其基礎性，統攝不了其他制度，所以也一直“難產”。不僅如此，過去三十年來，中國的環保一直就沒有明確環境質量目標的核心地位，許可證制度實際上也并無大用場，也就成了一個可有可無的殘缺擺設。在楊朝飛當環保部政策法規司司長期間，從07年到09年，國務院曾連續三年把排污許可制度的立法列入立法計劃。