主導權交還市場 PPP發展需打破傳統體制

　　【中國環保在線 行業動態】業內人士和專家建議，PPP要想真正實現“叫好又叫座”，需要將PPP交給市場主導，打破傳統體制、慣常思路；積極引入社會資本方尤其是民營資本，實現基礎設施、公共服務的有效供給。

　　　　近日，PPP相關政策文件頻繁出臺，自從第三批PPP項目名單公布后，財政部和發改委又接連頒布了多個PPP項目的工作導則和實施辦法。
　　
　　但財政部上PPP入庫項目總投資額與執行階段總投資額的對比數據，還是給人留下了PPP項目落地難的印象。
　　
　　業內人士和專家建議，PPP要想真正實現“叫好又叫座”，需要將PPP交給市場主導，打破傳統體制、慣常思路，積極引入社會資本方尤其是民營資本，實現基礎設施、公共服務的有效供給。
　　
　　一場從體制到思維的變革
　　
　　10月13日，財政部發布了第三批PPP項目名單后，10月20日，財政部又出臺《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，規定了公共服務領域PPP項目識別論證、采購管理、財政預算管理、資產負債管理及監督管理等內容。此后，10月24日，財政部又公布了《PPP物有所值評價指引(修訂版征求意見稿)》。10月27日，發改委頒布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》。政策的接連出臺，足見國家對于PPP的推動力度和重視程度。
　　
　　財政部數據顯示：截至2016年9月末，全國納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目有10471個，總投資額高達12.46萬億元。
　　
　　雖然項目投資體量巨大，但進入執行階段項目946個，總投資額僅為1.56萬億元。數據的對比，給人留下了PPP項目落地難的印象。
　　
　　作為專業從事PPP法律服務工作的人士，萬商天勤律師事務所城市基礎設施(PPP)法律服務團隊主辦律師祝詣茗說，PPP本身比較新也比較復雜，不僅需要政府方進行充分的論證，社會資本方也需要詳實的考察和準備。因此，項目由識別階段進入到執行階段需要一段時間。
　　
　　祝詣茗說，2014年，國務院的“43號文”后開啟了PPP模式，自己的團隊也是從2014年通過北京市通州區舊城改造項目才開始接觸PPP項目。
　　
　　“與以往政策相比，PPP項目更注意吸引社會資本進入公共事業項目中。”祝詣茗說，由于社會資本方以獲取利潤為主要目的，因此，政府在建設公共基礎設施方面更注意了創新盈利模式，為社會資本留出利潤空間。
　　
　　祝詣茗介紹，PPP顛覆以往的政府采購或者招標的形式，由政府方和社會資本方共同建立PPP項目公司;政府方不控股PPP項目，按照規定只能占有50%以下股份。“這也就意味著政府和社會資本方的關系是合作而非領導，業主方。”祝詣茗說，政府角色的轉變，從業主、家長的角色進入到了合作伙伴式的模式，為了項目的順利進行而共同發力。
　　
　　社會資本活力尚未激活
　　
　　然而，PPP項目落地難、“叫好不叫座”也是個不爭的現實。一些業內人士認為，造成這種狀況的主要原因在于，地方政府更加偏愛國企。
　　
　　某PPP民企負責人在接受媒體采訪時表示，在PPP項目招投標中，一些地方政府領導表示，更樂意招一些國企特別是央企。甚至一些條件和規則，實際上就是為了某些國企量身定制的。
　　
　　祝詣茗說，PPP項目前期投入大，回報周期長。國企特別是央企，經濟實力較強，融資能力強，且在幾十年的發展、積累中，設計、施工等體系完整，在承接PPP項目時有天然的優勢，因此容易受到地方政府歡迎;而民企的經濟實力相對國企要弱一些。
　　
　　但國企過多的參與，將會使得PPP喪失其拉動社會資本的本意。
　　
　　一位業內人士說，由于一些PPP項目所設資金門檻較高，民企難以進入，參與度不高。而在一些民企與國企的聯合體中標PPP項目，也會因民企所占股份比重較小，或是被拿來湊數或是湊政策，其分得的實際利潤非常少。在這種條件下，社會資本活力很難被激發出來。
　　
　　財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》顯示，在105個落地項目中，簽約社會資本共有119家，其中混合所有制8家、外企3家，民企43家，占比36%，國企65家，占比為55%。
　　
　　但從民營資本占比金額上看，民生證券研究院院長管清友統計，截至今年3月末，全國PPP中心項目庫中，國企簽約的PPP項目金額總計達到3819.48億元，是民企項目簽約金額的近3倍。且民企投資的PPP項目大多集中在3億元以下的小項目。
　　
　　“一個產業過度膨脹會對其他產業造成擠壓。”北京師范大學綠色經濟研究所副所長趙崢分析，目前房地產泡沫在一些城市較嚴重，這對于其他行業擠出效應較為明顯。在房產、股票暴漲的情況下，社會資本、民間資本肯定不會去投入到收益較為平穩、周期漫長的PPP項目，“原因很簡單，不賺錢”。
　　
　　對此，民生證券研究院院長管清友也曾撰文稱，在江蘇、安徽、福建等7省發改委為民企挑選的PPP項目中，收益分化率較大，其中盈利能力較強的項目，預期收益率能達到8%至9%，盈利能力較弱的項目基本在4.9%至6.5%。而2014年民企500強分析報告中顯示，其凈資產收益率平均為14.04%，遠超PPP項目所能帶來的回報，從而導致民企對PPP項目的參與積極性不高。
　　
　　目前的項目實踐中，還存在很多桎梏。一位業內人士舉例，往往運行較好的PPP項目，其PPP中心的主任一般是地方政府主管領導，否則項目很難推進。
　　
　　“‘竹桿打狼，兩頭怕’。政企之間缺乏信任感是項目落地的又一障礙。”上述人士說。一方面，地方政府擔心民企的履約能力和融資擔保能力;另一方面，一些民企可能是BT模式的“受害者”，對PPP項目也心存芥蒂，認為只有項目上了示范庫才會去做，不上示范庫，不會主動去做。
　　
　　將PPP的主導權交還市場
　　
　　祝詣茗認為，依據經驗，PPP不失為一種鼓勵社會資本進入基礎設施和社會公共服務領域的良好手段，但由于我國PPP項目實施時間較短，一些方面仍需完善。
　　
　　趙崢等專家認為，進一步推進PPP，需要打破傳統體制、慣常思路，逐漸將PPP的主導權交還給市場。
　　
　　首先，需要做好項目識別，防止盲目跟風上馬項目，不讓可行性研究流于形式。祝詣茗建議，用科學的方法做細項目建議書，做好物有所值評價報告、審核，以及財政可承受能力論證、審核，并進一步做好實施方案的完善和審核，真正讓PPP項目規范、物有所值。
　　
　　其次，多鼓勵無不良記錄且具備項目相關資質的民營資本參與到PPP項目來。在特定行業，設計相關鼓勵政策。
　　
　　第三，在具體實施過程中，成立PPP工作領導小組或中心，負責該行政區域的PPP項目，做好實施機構及各職能部門的培訓工作。PPP小組或中心的組長或主任好由該級人民政府的主管領導擔任。
　　
　　另外，民營企業也應抓住政策紅利，積極創新轉型。民企要尋找經濟發展前景好、信用好、契約精神強、市場化高的區域和政府，摒棄以往BT時算糊涂賬的習慣，對項目各項指標、自身融資能力、是否引入聯合體等進行評估，保障企業的持續盈利。
　　
　　原標題：PPP如何才能叫好又叫座：需交給市場主導