環衛行業市場化改革 亟需完善政府管制政策

　　【中國環保在線 環衛清潔】近年來，環衛行業逐步放開競爭性業務的市場準入，引進社會資本，實行特許經營，調整服務價格水平，培育價格形成機制，國有企業進行業務分拆和股權多元化，逐步改善政府管制。但是，在實踐中也出現了一些問題，今后應該重點研究和解決。　　
　　自20世紀80年代以來，世界發達國家和發展中國家先后開始了對自然壟斷產業放松管制的改革進程，我國的城市公用事業自20世紀90年代中期以來，也開始了以放松市場準入和引入競爭為特征的改革。環衛行業逐步放開競爭性業務的市場準入，引進社會資本，實行特許經營，調整服務價格水平，培育價格形成機制，國有企業進行業務分拆和股權多元化，逐步改善政府管制。但是，與此同時，也出現了民營化后供給增加不多、價格上漲很快、服務質量沒有保障的問題，以及特許經營權拍賣中的合謀、特許經營雙方缺乏承諾的問題等。
　　
　　本文在現有研究的基礎上，結合北京市環衛行業生活垃圾處理的實際，即生態城市建設目標高與財政約束低的特點，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管制問題。
　　
　　一、市場化改革與政府管制的重點、現狀和問題
　　
　　城市環衛行業的市場化與政府管制包括引入競爭、價格管制、特許經營、第三方管制等內容，其中的重點主要有以下兩點。
　　
　　首先，要區分具體的業務。
　　
　　要區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，并實行區別對待的管制政策。一方面，對于自然壟斷性業務，政府應嚴格控制新企業的進入，是只允許一家企業還是允許兩家及兩家以上企業經營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當某種業務的需求量超過了成本弱增的范圍時，就應該允許兩家及兩家以上企業共同經營，實行直接競爭。即使在成本弱增范圍內，為了打破壟斷，對于成本弱增程度低的業務，也可以允許兩家及兩家以上企業實行寡頭競爭。
　　
　　另一方面，對于垃圾處理廠等非自然壟斷性業務政府應降低進入壁壘，允許多家新企業進入，較充分地發揮市場機制的作用，但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業務領域的企業數量，并要求這些企業必須達到小經濟規模，避免低水平的過度競爭。
　　
　　其次，要選擇競爭的方式。
　　
　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業進入還是采取在位壟斷者分拆的方式進行競爭，需要考慮如何實現有效競爭問題。城市公用事業沉淀成本巨大，如果為了競爭重復建設，則社會成本高昂，浪費極大。因此，應在保留各種管網、軌道等業務部門的壟斷條件下，實行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運輸企業等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運輸企業之間展開競爭。
　　
　　北京市城鄉生活垃圾處理體系包括收集、運輸、處理三個環節，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內，社區保潔員按指定時間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環衛作業單位人員用垃圾車將垃圾運往垃圾中轉站，經過分揀篩選處理后，再由城市環衛作業單位人員用垃圾車運往垃圾處理場分別進行填埋、堆肥、焚燒處理。
　　
　　在“十一五”期間，北京市以建設生態城市為目標，大力推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學調整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉變；將逐步建立起城鄉統籌、布局合理、技術先進、資源得到有效利用的現代化垃圾治理體系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉運站7座，轉運站數量達到12座；新建和改擴建生活垃圾處理設施27座，生活垃圾處理廠（場）達到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨于合理。
　　
　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制取得了一定的進展。一方面，放松了市場準入，允許社會資本包括外資進入，有幾個設施建設項目采取了特許經營方式。市屬環衛作業單位完成改制，先成立了四個環衛公司，后組建成北京環衛集團，區縣環衛局改制為環衛服務中心。市政市容管理部門對垃圾處理費用收取和垃圾處理經濟費用補償進行了規范。
　　
　　另一方面，形成了市國資委管環衛企業，市政管委管環衛行業規劃、技術和費用標準、調度、管制，區縣政府管轄區內生活垃圾處理設施建設和運營的格局；依照《北京市基礎設施特許經營辦法》，對采取特許經營方式的項目進行招標、談判和管制；現有生活垃圾處理運營和環衛作業開始采取委托運營、委托服務形式。
　　
　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制也存在一定的問題。一方面，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會資本包括外資進入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經營項目少，特許經營中存在合同不完善、合同簽訂后再談判等問題；垃圾處理價格形成機制不完整，垃圾收費標準低和收費率不高，垃圾處理經濟補償機制有待完善；生活垃圾處理資產所有者主體和職能尚不明確；區縣環衛作業單位還保留事業單位性質，沒有進行現代企業制度改革，市屬環衛集團的組建弱化了市場競爭等。另一方面，政府管制主體設計不到位，管制職能不明確；政府管制的法律法規不完善、不系統，垃圾處理服務標準有待細化；缺乏社會中介和居民參與政府管制的制度環境，政府管制過程不夠規范，管制效率有待進一步提高。
　　
　　二、完善市場化中的政府管制制度和政策
　　
　　為了實現建設生態城市及建立現代化垃圾治理體系的目標，必須完善市場化中的政府管制制度和政策。首先，要進一步加大開放市場、引入競爭的力度。由于生活垃圾處理行業沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉運和處理都屬于競爭性業務。因此，在城市公用事業中，生活垃圾處理行業的市場化程度應該是較高的。
　　
　　但目前，北京市生活垃圾處理行業的市場開放程度還不夠，在城市公用事業六大產業中處于中等偏下水平。要轉變開放市場的財政約束觀念，事實數據表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因并不是財政約束，全市財政收入平均增幅連續14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價機制、收費制度及補貼政策。根據生活垃圾處理設施建設和運營全過程所發生的費用，按照市場機制形成生活垃圾處理的定價系統；在此基礎上，考慮到生活垃圾處理的準公共產品特性，科學合理地建立生活垃圾處理收費制度。再次，在市場化改革進程中，一定要建立和完善政府管制制度。要從管制機構設立、管制法規確定、管制有效運行等方面，積極探索由社會中介和居民參與的政府管制模式。