首部綠色稅法邁出實(shí)質(zhì)步伐 “稅負(fù)平移”引爭議

　　【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】日前，由財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部三部門共同起草的環(huán)境保護(hù)稅法草案在十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議。草案提出在我國開征環(huán)境保護(hù)稅，這也是自十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)稅收法定原則要求、《立法法》對(duì)稅收法定作出明確規(guī)定之后，全國人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。
　　　　
　　我國或?qū)⒂械?9個(gè)稅種——環(huán)境保護(hù)稅。
　　
　　9月2日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議分組審議《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》（以下簡稱“草案”）。這是十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”后的首部稅法草案在全國人大常委會(huì)上亮相。
　　
　　財(cái)政部部長樓繼偉在對(duì)草案進(jìn)行說明時(shí)表示，本次立法是按照“稅負(fù)平移”的原則，將現(xiàn)行排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度轉(zhuǎn)移，以現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)保稅的稅額下限。“稅負(fù)平移”意味著，環(huán)保稅率的設(shè)定不以增加稅收為目的。草案根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置稅目，將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。
　　
　　如此一來是否會(huì)給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)壓力是草案分組審議中的焦點(diǎn)。樓繼偉介紹，草案為鼓勵(lì)企業(yè)通過采用先進(jìn)技術(shù)減少污染物排放，規(guī)定納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50%的，減半征收環(huán)境保護(hù)稅。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）、流動(dòng)污染源、依法設(shè)立的城鎮(zhèn)污水集中處理和生活垃圾集中處理場(chǎng)所達(dá)標(biāo)排放、符合標(biāo)準(zhǔn)綜合利用固體廢物等情形給予免稅。
　　
　　全國人大常委會(huì)委員杜黎明在分組審議時(shí)說：“本次提請(qǐng)審議的《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》開啟了我國以稅治污的開端，制定這部法有利于從根本上改變現(xiàn)行排污費(fèi)制度存在的執(zhí)法剛性不足、行政干預(yù)較多、強(qiáng)制性和規(guī)范性較為缺乏等問題。”
　　
　　預(yù)測(cè)收入規(guī)模
　　
　　國稅總局在對(duì)2015年污染物排放量預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上（由于數(shù)據(jù)取得困難，預(yù)測(cè)結(jié)果只包括大氣污染物和水污染物，未包括固體廢物和噪聲），預(yù)測(cè)了環(huán)境保護(hù)稅的收入規(guī)模。
　　
　　假設(shè)實(shí)現(xiàn)100%征收率，環(huán)保稅收入約為456.55億元。80%征收率時(shí)，環(huán)保稅收入約為365.24億元。50%征收率時(shí)，環(huán)保稅收入約為228.28億元。據(jù)估算，上述環(huán)保稅收入中，約90%來自大氣污染物，約10%來自水污染物。
　　
　　在行業(yè)納稅占比上，在大氣污染物中，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化工、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等5個(gè)行業(yè)繳納的環(huán)保稅，占全部大氣污染物環(huán)保稅收入的88%。
　　
　　水污染物中，化工、造紙、醫(yī)藥、紡織業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、發(fā)酵和釀造、制革等8個(gè)行業(yè)繳納的環(huán)保稅，占全部水污染物環(huán)保稅收入的80%。
　　
　　此外，國稅總局也測(cè)算了環(huán)境保護(hù)稅的開征對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響：對(duì)GDP產(chǎn)生的影響較小;對(duì)CPI上漲影響也較小。在標(biāo)準(zhǔn)稅率下，CPI上漲幅度約為0.07%;可能導(dǎo)致全社會(huì)總產(chǎn)出下降，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)總投資增加，但總體變動(dòng)幅度較小。
　　
　　我國目前環(huán)境保護(hù)和治理水平與西方發(fā)達(dá)國家存在較大差距，相關(guān)的法律法規(guī)與制度還很不完善，不能奢望靠一部環(huán)保稅法來解決所有的環(huán)保問題。應(yīng)當(dāng)與其它環(huán)保手段緊密結(jié)合，將環(huán)保稅法與稅收征管法、環(huán)境保護(hù)法等法律相協(xié)調(diào)配合，協(xié)同共進(jìn)，水才會(huì)更碧綠，天才會(huì)更湛藍(lán)。
　　
　　環(huán)保稅該怎樣征收？
　　
　　而排污費(fèi)改為環(huán)保稅后，將產(chǎn)生多大變化？具體稅額，草案規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元，水污染物為每污染當(dāng)量1.4元，固體廢物按不同種類分別為每噸5元～1000元，噪聲則按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元—11200元。
　　
　　環(huán)保稅開征后，稅收收到哪兒，如何使用？由于環(huán)境保護(hù)由各地方負(fù)總責(zé)，環(huán)保稅開征后，收入也全部歸地方所有。如何確保能更好用于環(huán)境保護(hù)，全國人大代表張玉珍對(duì)此有些擔(dān)憂：根據(jù)我國稅制，如果不作特殊規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的收入將和其他一般預(yù)算資金一樣，在進(jìn)行公共財(cái)政預(yù)算開支時(shí)也不考慮收入來源的屬性，綜合進(jìn)行預(yù)算支出。如果環(huán)境稅收入不指定資金用途，一方面無法保證現(xiàn)有排污費(fèi)收入形成的資金支持作用，造成地方環(huán)保投入減少，另一方面，也無法形成穩(wěn)定、持續(xù)的環(huán)保投入渠道。
　　
　　全國人大常委會(huì)委員尹中卿提出，與《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定的專款專用模式不同，草案采取了收支分離模式，對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的歸屬以及使用情況沒有進(jìn)行規(guī)定。在他看來，收入歸屬不清可能造成征收過程中中央政府與地方政府之間的利益沖突和相互博弈，使用方向不明則可能導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)稅開征受阻，誤導(dǎo)民眾以為政府是為了增加財(cái)政收入而開征新的稅種。
　　
　　“環(huán)境保護(hù)稅的收取與政府提供的公共產(chǎn)品之間應(yīng)該保持嚴(yán)格、緊密的匹配關(guān)系。開征以后的環(huán)境保護(hù)稅到底屬于中央稅、地方稅還是中央地方共享稅？如何公平合理地劃分環(huán)境保護(hù)稅的收入歸屬？怎樣將環(huán)境保護(hù)稅收入與環(huán)境保護(hù)支出在一般公共預(yù)算中統(tǒng)籌安排使用？如何從根本上保障環(huán)境保護(hù)稅專款專用？這些問題都需要在環(huán)境保護(hù)稅法制定和實(shí)施過程中研究解決。”尹中卿說。
　　
　　豈能只是換湯不換藥
　　
　　在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，環(huán)保稅法提交全國人大常委會(huì)審議非比尋常，這是“稅收法定”原則確定后的。
　　
　　在此之前，我國稅收法的制定并不是非要經(jīng)過全國人大不可，現(xiàn)行的18種稅收中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅是由全國人大及其常委會(huì)通過的，而占稅收收入70%左右的其他15種稅都是國務(wù)院依據(jù)人大的授權(quán)、制定暫行條例開征。不過，這一現(xiàn)象被2015年新修訂的《立法法》終結(jié)。
　　
　　這個(gè)變化在財(cái)政部長面對(duì)不同稅收政策的反應(yīng)中體現(xiàn)尤為明顯。然而，即使環(huán)保稅法草案提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行審議意義重大，但不代表我國部“綠色”稅法沒有任何爭議。事實(shí)上，它存在很多值得討論的地方，其中大的一個(gè)爭議點(diǎn)就是“稅負(fù)平移”，它并沒有產(chǎn)生新的稅負(fù)，只是把原先的排污費(fèi)進(jìn)行平移，升級(jí)成環(huán)保稅。
　　
　　早在環(huán)保稅方案還在征求意見的時(shí)候，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康就認(rèn)為費(fèi)改稅的改革力度尚顯不足，若不調(diào)高征收標(biāo)準(zhǔn)，開征環(huán)境保護(hù)稅對(duì)減排的促進(jìn)作用會(huì)大打折扣。其實(shí)，這里說的就是排污費(fèi)費(fèi)率太低的問題。
　　
　　排污費(fèi)費(fèi)率到底有多低，根據(jù)中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中指出，我國的污水排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期低于治理成本，在2014年提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前，污水排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為0.7元/污染當(dāng)量，而2013年一份對(duì)全國227個(gè)污水處理廠的樣本研究中，約85.5%的樣本的運(yùn)營成本高于所在地的居民標(biāo)準(zhǔn)，約66.5%的樣本的運(yùn)營成本高于所在地的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)地方污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)只能涵蓋污水處理廠的部分運(yùn)營成本，遠(yuǎn)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行和建設(shè)的全部成本。
　　
　　超標(biāo)排放行為應(yīng)提高稅率
　　
　　基于此，在此前召開的十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，在稅收優(yōu)惠的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)采用更為細(xì)致的方案，以增加企業(yè)的積極性。
　　
　　“從調(diào)研的情況來看，在達(dá)標(biāo)排放的情況下，再將污染物排放濃度降低50%，可能比較困難，這會(huì)使企業(yè)喪失信心。建議在這方面的設(shè)計(jì)可以更為細(xì)致，多分幾個(gè)優(yōu)惠層級(jí)鼓勵(lì)納稅人減排，讓企業(yè)看到優(yōu)惠的動(dòng)力，不致于望塵莫及。”姚勝委員說。
　　
　　委員們?cè)趯?duì)這一規(guī)定的積極作用表示認(rèn)可的同時(shí)進(jìn)一步指出，還應(yīng)對(duì)超標(biāo)排放行為提高適用稅率的標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　杜黎明委員指出，對(duì)于超標(biāo)排放的行為，應(yīng)當(dāng)提高適用稅率標(biāo)準(zhǔn)，建議在草案中明確規(guī)定對(duì)超標(biāo)排放加倍或加成征收，具體內(nèi)容表述為：污染物排放濃度值高于國家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，相應(yīng)提高稅率標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　“除了正向的鼓勵(lì)性規(guī)定，對(duì)于超標(biāo)排放的行為，應(yīng)當(dāng)加大征收力度，其他稅種有各種各樣的方案，如超額累計(jì)、全額累計(jì)、加倍征收、加成征收等。規(guī)定正反兩方面的導(dǎo)向措施，才能對(duì)企業(yè)釋放更加強(qiáng)烈的信息。”沈春耀委員說。
　　
　　全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員王力指出，過去對(duì)排污費(fèi)的征收規(guī)定有兩條，即超過排污標(biāo)準(zhǔn)的要加倍征收和低于排污標(biāo)準(zhǔn)的要按照50%減征，既然是“稅負(fù)平移”，就應(yīng)該對(duì)優(yōu)惠和懲罰都予以保留，從而體現(xiàn)稅法的嚴(yán)肅性和導(dǎo)向作用。
　　
　　“《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，向水體排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費(fèi)。加倍征收這件事情在上升為稅的時(shí)候就沒有保留下來，我建議如果超標(biāo)的話，可以按照超標(biāo)的情況加計(jì)征收，實(shí)行累進(jìn)稅，超了多少，稅率再高多少。”吳曉靈委員指出。
　　
　　（參考資料：科技日?qǐng)?bào)、中國能源報(bào)、中國青年報(bào)、騰訊新聞、法制日?qǐng)?bào)）