“土十條”正式出臺(tái) 筑牢土壤環(huán)境安全基礎(chǔ)

近年來(lái)，因土壤污染影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全事件時(shí)有發(fā)生，土壤污染問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土壤環(huán)境保護(hù)工作。經(jīng)過(guò)50次易稿，如今《土十條》終于出臺(tái)，為土壤環(huán)境安全筑牢基礎(chǔ)。
一、出臺(tái)背景

近年來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)積極采取措施，在土壤污染防治方面進(jìn)行探索和實(shí)踐，取得一定成效。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式總體粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局仍不盡合理，污染物排放總量較高，土壤作為大部分污染物的終受體，其環(huán)境質(zhì)量受到顯著影響。土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。

一是土壤環(huán)境總體狀況堪憂(yōu)。我國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。污染類(lèi)型以無(wú)機(jī)污染為主，有機(jī)污染次之，復(fù)合型污染比重較小；在不同土地利用類(lèi)型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。

二是局部地區(qū)土壤污染較重。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問(wèn)題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無(wú)機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。工礦企業(yè)及其周邊土壤環(huán)境問(wèn)題突出，抽樣顯示，污染企業(yè)及其周邊點(diǎn)位超標(biāo)率為36.3%、工業(yè)廢棄地為34.9%、工業(yè)園區(qū)為29.4%。

三是土壤環(huán)境壓力持續(xù)加大。近年來(lái)，因土壤污染影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全事件時(shí)有發(fā)生，土壤污染問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，有歷史積累形成的，也有環(huán)境本底高的因素，但主要原因還是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、污染物排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量。同時(shí)，存在污染底數(shù)不清、法律標(biāo)準(zhǔn)缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足、各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一等問(wèn)題，影響了土壤污染防治工作的開(kāi)展。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土壤環(huán)境保護(hù)工作。強(qiáng)調(diào)，環(huán)境保護(hù)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局，事關(guān)人民群眾生產(chǎn)生活，事關(guān)中華民族未來(lái)生存環(huán)境；生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板；扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時(shí)期必須高度重視并切實(shí)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作；要強(qiáng)化大氣、水、土壤等污染防治，加快土壤重金屬污染區(qū)治理。良好生態(tài)環(huán)境是提升人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容，也是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義，要堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)并鐵腕治理，以改善大氣、水、土壤環(huán)境為重點(diǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題徹底整改，實(shí)施土壤修復(fù)工程，加強(qiáng)污染治理和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，同時(shí)統(tǒng)籌把握好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，下決心走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善雙贏之路。

按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、林業(yè)局、法制辦等部門(mén)和單位，編制了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下稱(chēng)《土十條》）。

二、編制過(guò)程

針對(duì)土壤污染防治工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志親自主持下，按照科學(xué)管用、積極穩(wěn)妥、有力有序、改革創(chuàng)新的要求，深入各地開(kāi)展調(diào)研，組織多次專(zhuān)題研討，充分吸收國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，反復(fù)討論研究目標(biāo)可達(dá)性、資金籌措、經(jīng)濟(jì)影響、政策措施等內(nèi)容，并與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》及系列配套文件、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》等進(jìn)行充分銜接。起草工作自2013年5月起，主要經(jīng)歷了準(zhǔn)備、編制、征求意見(jiàn)和報(bào)批4個(gè)階段，先后5次征求中央及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位意見(jiàn)，3次征求各省（區(qū)、市）人民政府意見(jiàn)，50易其稿。2016年4月27日，國(guó)務(wù)院第131次常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《土十條》。2016年5月19日，中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《土十條》。根據(jù)會(huì)議精神和領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示要求，《土十條》作了進(jìn)一步修改完善。2016年5月31日，國(guó)務(wù)院正式向社會(huì)公開(kāi)《土十條》全文。

三、重大意義

土壤是生命之基、萬(wàn)物之母。土壤和空氣、水一樣，是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的寶貴自然資源。加強(qiáng)土壤污染防治，事關(guān)廣大人民群眾身體健康，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展。制定實(shí)施《土十條》是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)的一項(xiàng)重大舉措，是系統(tǒng)開(kāi)展污染治理的重要戰(zhàn)略部署，對(duì)確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善、各類(lèi)自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定具有積極作用。

（一）堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)的應(yīng)有之義。黨的十八大提出中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。《土十條》以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn)，提出到2020年全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控的目標(biāo)，確定了針對(duì)當(dāng)前土壤污染問(wèn)題的一系列重大舉措，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)構(gòu)筑牢固的土壤環(huán)境安全基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持以人為本、改善民生的有力舉措。近年來(lái)，頻繁發(fā)生的土壤污染危害事件，主要集中在農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境安全兩大方面，造成一定社會(huì)影響。《土十條》緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心、住的安心”這一核心目標(biāo)，按污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)、嚴(yán)格管控類(lèi)三個(gè)類(lèi)別，實(shí)施分類(lèi)管理；對(duì)建設(shè)用地實(shí)施準(zhǔn)入管理，分用途明確管理措施，建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃論證和審批管理，逐步實(shí)現(xiàn)土盡其用、安全利用。

（三）堅(jiān)守環(huán)境底線、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的總體態(tài)勢(shì)尚未根本改變，環(huán)境承載能力達(dá)到或接近上限，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，環(huán)境質(zhì)量已成為全面建成小康社會(huì)的短板和瓶頸制約。同時(shí)，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的期待日益提升，環(huán)境保護(hù)工作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。出臺(tái)《土十條》，明確土壤污染防治總體方略，以土壤環(huán)境保護(hù)倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以土壤污染治理與修復(fù)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以土壤環(huán)境承載優(yōu)化空間發(fā)展布局，為協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)施一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略，提供土壤環(huán)境安全保障。

四、主要內(nèi)容

結(jié)合全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，《土十條》確定的工作目標(biāo)是：到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控。到2030年，全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。主要指標(biāo)是：到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。為確保實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《土十條》提出了10條35款，共231項(xiàng)具體措施。除總體要求、工作目標(biāo)和主要指標(biāo)外，可分為四個(gè)方面。方面措施2條，著眼于摸清情況、建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)兩大基礎(chǔ)；第二方面措施2條，突出農(nóng)用地分類(lèi)管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理兩大重點(diǎn)；第三方面措施3條，推進(jìn)未污染土壤保護(hù)、控制污染來(lái)源、土壤污染治理與修復(fù)三大任務(wù)；第四方面措施3條，強(qiáng)化科技支撐、治理體系建設(shè)、目標(biāo)責(zé)任考核三大保障。為了便于貫徹落實(shí)，每項(xiàng)工作都明確了牽頭單位和參與部門(mén)。

條，開(kāi)展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。2018和2020年底前，分別查明農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地污染分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。建立土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度。提高信息化管理水平，建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，到2020年實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位所有縣（市、區(qū)）全覆蓋。

第二條，推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。明確監(jiān)管重點(diǎn)，以鎘、汞、砷、鉛、鉻等為重點(diǎn)重金屬，以多環(huán)芳烴、石油烴等為重點(diǎn)有機(jī)污染物，以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開(kāi)采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等為重點(diǎn)行業(yè)，以產(chǎn)糧（油）大縣、地級(jí)以上城市建成區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域。建立專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，全面強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管。

第三條，實(shí)施農(nóng)用地分類(lèi)管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。按污染程度將農(nóng)用地劃為三個(gè)類(lèi)別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)，輕度和中度污染的劃為安全利用類(lèi)，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類(lèi)，以耕地為重點(diǎn)，分別采取相應(yīng)管理措施。到2020年，輕度和中度污染耕地安全利用面積達(dá)到4000萬(wàn)畝，重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到2000萬(wàn)畝。

第四條，實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。建立建設(shè)用地調(diào)查評(píng)估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，分用途明確管理措施。嚴(yán)格用地準(zhǔn)入，將土壤環(huán)境質(zhì)量作為用地和供地等的必要條件，合理確定土地用途，加強(qiáng)城市規(guī)劃和供地管理。落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)。

第五條，強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，嚴(yán)控新增土壤污染。嚴(yán)格查處向未利用地非法排污等環(huán)境違法行為。防范建設(shè)用地新增污染，對(duì)于相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)評(píng)中增加土壤污染防治要求。根據(jù)土壤等環(huán)境承載能力，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局。

第六條，加強(qiáng)污染源監(jiān)管，做好土壤污染預(yù)防工作。嚴(yán)控工礦污染，建立重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單。嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物處理和企業(yè)拆除活動(dòng)污染土壤。控制農(nóng)業(yè)污染，加強(qiáng)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、畜禽養(yǎng)殖污染防治和灌溉水水質(zhì)管理。減少生活污染，做好城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)和減量，整治非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)，建立村莊保潔制度，強(qiáng)化鉛酸蓄電池等含重金屬?gòu)U物的安全處置。

第七條，開(kāi)展污染治理與修復(fù)，改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，明確治理與修復(fù)主體。以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問(wèn)題為重點(diǎn)，制定實(shí)施治理與修復(fù)規(guī)劃，強(qiáng)化工程監(jiān)管。到2020年，受污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到1000萬(wàn)畝。

第八條，加大科技研發(fā)力度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。整合各類(lèi)科技資源，加強(qiáng)土壤污染防治基礎(chǔ)和應(yīng)用研究。加大適用技術(shù)推廣力度，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。推動(dòng)治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，放開(kāi)服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，形成若干個(gè)綜合實(shí)力雄厚的，培育一批充滿(mǎn)活力的中小型企業(yè)。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng) ”作用，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。