適格主體揮別“高門檻” 貴州破冰行政公益訴訟

　　【中國環保在線 行業動態】“檢察院把我們推上被告席，以前從沒有過的事。”貴州省金沙縣環保局局長秦蓁近有點郁悶，該局因為行政不作為“怠于處罰”污染企業被檢察院告上了法庭，成為全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案。
　　　　當前，以環境污染為代表的公共利益糾紛成為日益突出的問題，但一些由公民或社會組織提起的公益訴訟，基本上都被法院以不具原告資格為由“拒之門外”，2006年至2010年環境信訪與訴訟比例大于300：1。
　　
　　檢察院首例環保公益訴訟
　　
　　“檢察院把我們推上被告席，以前從沒有過的事。”貴州省金沙縣環保局局長秦蓁近有點郁悶，該局因為行政不作為“怠于處罰”污染企業被告上法庭，成為全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案。環保局隨后即履行了行政處罰職能，檢察院認為，行政公益訴訟目的已達到遂提起撤訴，法院審查后裁定準予撤訴。
　　
　　原來，2013年9月，佳樂建安公司被噪音排污被罰沒121520元，卻一直未繳納。2014年8月環局部門責令其于8月23日前繳納，如逾期不繳將進行處罰。該公司直到10月13日才繳納，對其逾期繳費縣環保局卻未予行政處罰。縣檢察院考慮到一些涉污企業拖欠排污費現象較普遍，損害了公益，采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會效果更好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點。
　　
　　由檢察機關提起行政公益訴訟，雖在全國尚屬首例，但顯然有法可依。我國憲法第129條規定“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”《民事訴訟法》第55條亦規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”《刑事訴訟法》第77條則明確，“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”
　　
　　檢察機關作為國家的法律監督機關，其檢察權即包括保護國家財產和資源免遭違法行為侵害，以及在國家財產和資源遭受違法行為侵害時有權代表國家提起訴訟。既然如此，各級人民檢察院理應在公環保公益訴訟方面有更多的擔當，積極的作為。遺撼的是，如貴州省檢察院副檢察長余敏所說，此前檢察機關尚未有過以維護公共利益為目的，以原告身份對行政部門不作為或亂作為提起訴訟的先例。
　　
　　近年來，我國因嚴重污染造成的環境侵權糾紛逐年增多，甚至呈急劇上升趨勢。前幾天有媒體公開披露了“中國癌癥地圖”，集中暴露了環境污染已給公民健康帶來了嚴重的傷害。更應看到，環境侵權案件區別于一般的民事糾紛，不只污染的原因具有復雜性，且所侵害的利益具有明顯的公益性。正因此，我國民事訴訟法第55條確立了環境公益訴訟制度。
　　
　　但究竟由誰擔當公益訴訟的原告，公眾輿論一直期待著有更多的適格主體，不單國家機關，亦當有許多的民間環保社團擔當起公益訴訟的大任。新近提交全國人大常委會審議的環境保護法修正案草案也規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”
　　
　　環境信訪訴訟300：1
　　
　　“由檢察機關提起行政公益訴訟，這在全國尚屬首例。”余敏表示，此前檢察機關尚未有過以維護公共利益為目的，以原告身份對行政部門不作為或亂作為提起訴訟的先例。
　　
　　當前，以環境污染為代表的公共利益糾紛成為日益突出的問題。有統計顯示，僅2006年到2010年，我國環境信訪就達30多萬件，行政復議2600余件。而相比之下，進入訴訟程序不足1000件。
　　
　　“公益訴訟制度不完善是瓶頸。”仁懷市法院環境保護法庭庭長陳銘說，公益訴訟已寫入新修訂的民事訴訟法，但針對行政部門損害公共利益的行為或不作為，“誰來當原告”仍是尚待突破的困境。
　　
　　為強化依法治理環境問題，全國已設立百余家環保法庭。但因公益訴訟“門檻高”，大量由公民或社會組織提起的公益訴訟，基本上都被法院以不具原告資格為由“拒之門外”。
　　
　　“有關職能部門沒有依法行政往往是導致環境事件多發的重要因素。”武漢大學環境法研究所教授秦天寶說，探索完善行政公益訴訟將為依法監督行政不作為、亂作為提供有效的法律解決途徑。
　　
　　秦天寶認為，檢察機關是法律監督機關，對行政機關有抗衡能力，由檢察機關作為公共利益代表人，充當行政公益訴訟原告不僅合適也切實可行。
　　
　　“當然，提起行政公益訴訟前，檢察機關應當對行政機關先進行督促。”秦天寶說，“檢察機關還應注意權力邊界，建議先從環境保護、消費者權益保護、國有資產保護等涉及公共利益領域積極探索。”
　　
　　一些專家建議，解決“公益原告困境”還應進一步出臺行政公益訴訟相關司法解釋，明確檢察機關提起公益訴訟的法律依據。
　　
　　環保公益訴訟，這個可以有
　　
　　當前，人們對種種破壞生態環境行為的反響甚是強烈。而在一些地方，環保行政機關非但不嚴懲污染企業，甚至把它們當作“衣食父母”。從這個角度來看，檢察機關把行政不作為的環保局告上法庭既是必要的，也是依法履行法律監督職責的題中之意。
　　
　　首先，司法是維護社會公平正義的后一道防線。環境保護影響著經濟的可持續發展和百姓基本的生存權利，檢察機關作為社會治理的守護者，在環境保護中不能缺位。檢察機關狀告行政不作為的行政機關，是強化法律監督的必然要求。一些地方政府出于政績考慮，對企業的污染行為“睜一只眼閉一只眼”，若對此缺乏有效的監督力量，后果不堪設想。
　　
　　其次，檢察機關把行政不作為的環保行政機關告上法庭，還是預防和及時查處瀆職失職行為的捷徑。檢察機關的司法活動以法律為依據，憑借法律的強制力作為后盾，其法律監督的成效遠超經濟、行政的威懾力。根據以往經驗，不少重大環境污染事故的背后，都存在著監管失職，甚至貪污腐敗的問題。檢察機關提起公益訴訟，不僅是監督，更是一種督促，乃至追懲。
　　
　　此外，司法是保護環境的重要手段之一。從環境公益訴訟的實踐來看，大的問題是沒有起訴方。審判機關是中立裁判機構，只能“坐等”訴訟，不能主動找案。盡管《環境保護法修訂草案（二審稿）》規定“可提起公益訴訟的主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。但事實上，只有檢察機關才有能力和條件，扛起環境公益訴訟的大旗。從司法實踐看，檢察機關作為環境公益訴訟的原告，不但是世界通例，也符合公訴權設立的根本宗旨。
　　
　　環境公共利益是一種特殊的利益，由于是公益性的，其受益也歸于社會。世界各國雖然政治、經濟和歷史文化傳統有所不同，但無論是英美法國家還是大陸法國家，都非常重視公益訴訟。比如，各國立法規定能夠代表公共利益提起訴訟的原告范圍是十分廣泛的。除控訴機關（或公訴機關，如檢察機關）外，個人和社會公益性團體也有權提起公益訴訟。因此，我們也期待終通過的《環境保護法（修正案）》，能賦予檢察機關、依法登記的公益性組織以及每個公民合法的環境保護公益訴訟的主體資格。