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環(huán)境承載力逼近上限 期冀碧水藍天如何著力
中央經(jīng)濟工作會議指出：“現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，必須順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。”這是中央對生態(tài)環(huán)境的承載能力用了“上限”二字。縱觀會議報道全文，對消費沒有用“上限”，對投資也沒有用“上限”，而惟獨對環(huán)境承載能力用了“上限”一詞，這實則是中央在研判當前生態(tài)環(huán)境保護形勢后，發(fā)出的有史以來為嚴厲的警告，正確理解其中的含義事關(guān)全局。
環(huán)境承載力逼近上限
12月9日至11日，2014年中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行，由于此次會議是新常態(tài)思路下召開的中央經(jīng)濟工作會議，因此備受關(guān)注。
此次會議從九大方面提出了經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)。會議指出，過去能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，必須順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。據(jù)悉，把經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境承載能力相結(jié)合，在中央經(jīng)濟工作會議歷史上尚屬。
“我們對整個環(huán)境形勢有一個基本判斷，過去沒有把環(huán)境放在這樣重要的位置，這次把它作為新常態(tài)的一個表現(xiàn)方面，說明這個問題很嚴峻。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華表示，但是，可能還不夠，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，有些指標甚至超過環(huán)境承載能力。
2014年，中國環(huán)境保護工作經(jīng)歷了不平凡的一年。今年9月，內(nèi)蒙古和寧夏交界處的騰格里沙漠存在企業(yè)非法排污現(xiàn)象。12月，廣西大新縣五山鄉(xiāng)三合村常屯出現(xiàn)疑似鉛鋅礦重金屬污染，造成部分村民出現(xiàn)不同程度的關(guān)節(jié)腫大、變形等情況，當?shù)卣齽訂T村民搬遷。
相對全國的環(huán)境違法案件，上述案例只是“冰山一角”。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2014年前三季度，共處罰環(huán)境違法案件超3萬件，向公安機關(guān)移交涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1232件。
從披露的數(shù)據(jù)來看，2014年查處的環(huán)境違法問題明顯多于2013年。環(huán)境違法、污染犯罪等問題頻發(fā)，引起社會對環(huán)境容量的擔憂。
城鎮(zhèn)化不是城市化
來自清華大學(xué)的一份《中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告稱，中國500個大型城市中，只有不到1%達到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標準。
北京近郊的城鎮(zhèn)和大型居住社區(qū)儼然已經(jīng)和市區(qū)緊密地結(jié)合在了一起，這導(dǎo)致了北京市區(qū)不斷擴大，人口激增。
“我覺得搞城鎮(zhèn)化應(yīng)該在離北京市區(qū)稍遠一點的地方搞，離北京市區(qū)太近，后又變成城市的附屬品了。”市民劉先生說。
距離北京70多公里的郊區(qū)延慶縣在此次霧霾天氣的侵襲下幸免于難。距離北京市區(qū)遠，且重視環(huán)境，是延慶縣遠離霧霾的“法寶”。
延慶在進行城鎮(zhèn)化的同時，環(huán)境保護工作并未放松。在城區(qū)周邊進行的綠化，有效地降低了PM2.5濃度。據(jù)統(tǒng)計，延慶縣平原地區(qū)新增23725畝森林，每天可吸收1590噸二氧化碳，釋放1139噸氧氣，每年可滯留粉塵2401噸。截至2013年12月，延慶二級和好于二級的天數(shù)達到307天，占全年總天數(shù)的88%，為有歷史記錄以來高值。
為重視環(huán)境保護工作，北京市人民法院在延慶縣法院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭。
“如果像北京近郊的地區(qū)能夠把各種資源配置足，我們并不愿意大事小情都去市區(qū)。為了去市區(qū)辦事，很多住在這里的人都買車。”劉先生說。
據(jù)北京市公布的數(shù)據(jù)，1/4的PM2.5是“輸入性”的，3/4則是北京地區(qū)“自產(chǎn)”的汽車尾氣、燃煤排放、工業(yè)企業(yè)排放、工地揚塵、農(nóng)業(yè)焚燒秸稈等。其中，汽車尾氣大概貢獻了22%以上的份額。
《2012年中國機動車污染防治年報》顯示，中國汽車保有量達到20754.6萬輛，已連續(xù)3年成為世界機動車產(chǎn)銷大國，當前中國汽車二氧化碳排放每公里約為160克，歐洲的目標為95克，機動車污染已成為中國空氣污染的重要來源。
有外媒評論指出，在北京四環(huán)之外，除了本地動遷戶外，基本上以新移民為主，這些區(qū)域的市民可能不被視為北京人，從而得不到服務(wù)。人們走出圈起來的住宅小區(qū)，面對的是一種典型的中國城郊結(jié)合部的混亂狀態(tài)。這里缺乏合理的市政規(guī)劃、建設(shè)和公共資源投入，沒有足夠的幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院以及方便的商業(yè)服務(wù)。但是，由于市中心擁有中國好的資源，吸引了全國各地的有錢人涌入，推高了中心地區(qū)的房價，這也禍及缺乏公共資源而又臟亂差的郊區(qū)。
嚴控大型城市規(guī)模
就此，“雖然一些技術(shù)性的推進細節(jié)正在探討過程中，但是嚴格控制大城市、特大城市規(guī)模這一點，已經(jīng)十分明確了。”一位國土資源部官員稱，包括北京、上海、廣州、深圳在內(nèi)的特大型城市、大型城市，其城市規(guī)模都不可能無限制的擴張下去。
事實上，在先前的土地利用總體規(guī)劃修編過程中，國土資源部副部長王世元就明確提出，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，對現(xiàn)有基本農(nóng)田保護任務(wù)和空間布局只能作適當調(diào)整，建設(shè)用地布局調(diào)整要以資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)，嚴控特大城市、大城市和城市新區(qū)無序擴張。
目前，國土資源部已成立土地規(guī)劃調(diào)整完善工作領(lǐng)導(dǎo)小組及專門工作組，同時，國土資源部還提出，要求各地也要成立專門的工作班子，確保人員和經(jīng)費到位，抓緊落實規(guī)劃調(diào)整，完善各項任務(wù)。而這其中，即包括環(huán)境資源承載力評價的有關(guān)工作。
“從人口、水資源、環(huán)境資源的承載力上看，我國一大批大型、特大型城市已經(jīng)遠遠超出了其正常的城市承載力，但是，由于發(fā)展沖動的存在，仍出現(xiàn)了無限制擴張城市規(guī)模的現(xiàn)象，這種擴張實際上是以土地為基礎(chǔ)的，因此，通過評價前置的手段，管住土地這個閘門，就可以在相當大的程度上，控制住城市規(guī)模的無序擴張。”一位參與資源環(huán)境承載力評價前期論證的專家透露。
在此之前，國土部規(guī)劃司司長董祚繼公開表示，將重點壓減東部地區(qū)省份的新增建設(shè)用地規(guī)模。
“比如上海市新一輪城市總體規(guī)劃修編，就明確提出做減量規(guī)劃；北京正在做的首都總體規(guī)劃修編也提出減量規(guī)劃的新思路要求；深圳等城市近年來用地供應(yīng)早已是以存量用地為主，深圳后劃定的生態(tài)保護紅線一共只有四五十平方公里的用地空間。”他說道。
拓展環(huán)境承載能力需要新思維
生態(tài)環(huán)境發(fā)展形勢如此嚴峻，首當其沖的自然就是應(yīng)對戰(zhàn)略和政策了，其中兩方面至關(guān)重要，一是降低社會經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境承載能力的需求，二是擴大和提高環(huán)境承載能力的水平，也就是從供求兩方面來擴大生態(tài)環(huán)境的利用空間。
一般意義上，生態(tài)環(huán)境的利用空間有兩個來源，一是環(huán)保監(jiān)管，二是調(diào)整結(jié)構(gòu)，前者主要側(cè)重于末端治理，后者則是源頭治理，兩者相輔相成。就此而言，我們要推進經(jīng)濟新常態(tài)的建設(shè)，以及推行各項改革措施，其實正是從提高發(fā)展效率的角度來向資源生態(tài)環(huán)境要空間，在環(huán)境承載能力“達到或接近上限”的條件下，任何旨在提率的政策，都可以理解為是一種“環(huán)保導(dǎo)向型”的政策。
此外，環(huán)保本身的政策也很重要。雖然我們能夠理解效率和監(jiān)管的重要性，但這兩點也正好是生態(tài)環(huán)境保護的兩大約束，也就是說，長期內(nèi)的調(diào)整必定是有效的、均衡的，但中短期內(nèi)，無法通過迅速提率和改進監(jiān)管水平來“出清”生態(tài)環(huán)境的空間市場。
因此，我們必須找到第三條道路，這就是向外要生態(tài)環(huán)境的空間。也就是說，我們在推動資本流出的同時，采用相對先進的生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)來幫助資本流入國實現(xiàn)更好的可持續(xù)發(fā)展，進而用先進的、的產(chǎn)能來取代國內(nèi)落后的、低效的產(chǎn)能，實現(xiàn)內(nèi)外在生態(tài)環(huán)境保護上的齊頭并進。譬如，在“一路一帶”的建設(shè)過程中，我們可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面將“一路一帶”建設(shè)成綠色生態(tài)的經(jīng)濟帶，事實上，“一路一帶”的沿途國家恰恰大都是生態(tài)環(huán)境較為脆弱的國家，如果能夠通過“走出去”的戰(zhàn)略加強當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護，那么無疑也將終提高區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境的承載能力，終產(chǎn)生的實際效果，也就是提高了我們自身的生態(tài)環(huán)境承載能力。
從環(huán)境承載能力的角度出發(fā)，我們可以理解，體現(xiàn)為密集出臺改革措施的經(jīng)濟新常態(tài)，其本質(zhì)就是要緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承載能力之間的緊張關(guān)系，為社會經(jīng)濟的發(fā)展爭取更多的空間，否則，我們的轉(zhuǎn)型和發(fā)展并沒有取得成功的把握。
加大環(huán)保力度
“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”
一直以來，困擾著一些地方政府如何協(xié)調(diào)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)問題，已經(jīng)有了較為明確的答案。
此次中央經(jīng)濟工作會議進一步提出，必須順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。而面對環(huán)保困境，環(huán)保組織自是不可或缺。
壯大環(huán)保社會組織，不僅契合了環(huán)保問題龐雜、專業(yè)、影響面廣等特點，而且增加了公共管理的力量，為政府減輕包袱。在大力推廣“負面清單”的背景下，哪些是政府該管的，哪些是政府可以退位的，職能部門應(yīng)有的定位。讓行政之手不再“”，騰出更多空間壯大社會組織，對增加社會自理能力，增強社會活力也有裨益。
如今，“小政府，大社會”已是大勢所趨。相比于其他社會問題，環(huán)保事業(yè)更需政府“簡政放權(quán)”，讓專業(yè)的社會組織承擔責任。2015年1月1日起，新《環(huán)保法》將正式實施，該法將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度，為環(huán)保組織提供了公益訴訟的機遇。
相比于其他社會問題，環(huán)保訴訟具有鮮明特點。首先，環(huán)保問題訴訟成本高、專業(yè)性強。單靠個人對抗污染主體，不僅面臨取證難、耗時長、費用高等特點，而且和強大的污染主體相比，個人如“蚍蜉撼樹”，勝訴率不高。
其次，環(huán)保事關(guān)公共利益，長期看絕非一人一地受害。過往無數(shù)例子證明，一條被污染的河流，或者一片被污染的土壤，牽涉到的利益群體是群體性的，也具有潛伏性（短期危害不明顯），因而環(huán)保訴訟屬于“眾益”范疇。而若政府承擔訴訟責任，容易成為眾矢之的，被拿來堵槍口，甚至成為民怨傾瀉的對象，因此讓環(huán)保組織提起公益訴訟，政府做好監(jiān)督工作，更具可行性。
而需要指出的是，壯大環(huán)保社會組織，并不意味著政府徹底“卸包袱”。從目前來看，政府至少要做足兩方面功夫。一方面，要對嗷嗷待哺的社會組織“扶一把”。目前法律規(guī)定具有提起訴訟權(quán)力的環(huán)保社會組織并不多，訴訟涉及鑒定費用高昂，不妨對參與公益訴訟的環(huán)保組織在資金上幫扶，這不僅能增強民眾對公益訴訟的信心，而且也給社會組織注入了強心針。
另一方面，政府要做好“守夜人”角色，監(jiān)督好環(huán)保組織的履職能力。設(shè)立準入退出機制及相關(guān)考核標準，定時對環(huán)保組織來個詳細“大體檢”，剔除無所作為的組織，嘉獎有貢獻的組織，促進環(huán)保事業(yè)蓬勃發(fā)展。
