環境壓力倒逼治污變革 公益訴訟何時走出不告不理

　　【中國環保在線 政策法規】當前，環境公益訴訟在我國已成為理論研究和訴訟實踐中的一個熱點問題，尤其是2012年《民事訴訟法》修改后第五十五條明確規定環境公益訴訟制度后各地紛紛實踐，表現為明顯的是各地環保專門化審判機構相繼成立。
　　　　
　　為有效保護生態環境，有力打擊危害生態環境犯罪，高人民法院在2014年7月3日設立了專門的環境資源審判庭。
　　
　　前不久，高人民法院又發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》，自10月1日起向社會征求意見，征求意見稿細化了涉環境訴訟的起訴主體。
　　
　　對此，眾多業內人士指出，公益訴訟針對的行為是損害“公共利益”，但由于受害人具有不確定性，在實踐中很多公益事件因為沒有人提起訴訟，而處于“不告不理”的尷尬境地。
　　
　　我國環境公益訴訟現狀
　　
　　當前，環境公益訴訟在我國已成為理論研究和訴訟實踐中的一個熱點問題，尤其是2012年《民事訴訟法》修改后第五十五條明確規定環境公益訴訟制度后各地紛紛實踐，表現為明顯的是各地環保專門化審判機構相繼成立。截至2013年12月31日，全國以環保審判庭、環保巡回法庭、獨立建制的派出環保法庭、環保合議庭等4種模式存在的專門環境審判組織有168個。
　　
　　然而我國現行的環境公益訴訟司法實踐更多的關注于環境民事公益訴訟，忽視了應該給予同等重視的環境行政公益訴訟。這種狀況在2012年新修訂的《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟進行規定后更加突出，具體表現在：
　　
　　首先，各地有關環境公益訴訟的規范性文件中除了環境公益訴訟案件的一般性規定外，更有專門對環境民事公益訴訟案件的規定，如無錫市法院、市檢察院2008年9月聯合發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》；無錫市法院、市檢察院、市法制辦2008年12月聯合發布的《關于在環境民事公益訴訟中具有環保行政職能的部門向檢察機關提供證據的意見》；昆明市市法院2010年11月發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見》。而對于環境行政公益訴訟案件的專項規定則沒有。
　　
　　其次，司法實踐中環境民事公益訴訟的數量也明顯多于環境行政公益訴訟。據中華環保聯合會不完全統計，我國各級法院近年來已經受理環境民事公益訴訟至少17起，而環境行政公益訴訟才6起。
　　
　　含混的原告資格規定
　　
　　究竟誰有資格提起環境公益訴訟？原告資格的認定是環境公益訴訟的核心問題，它也是阻礙環境公益訴訟發展的攔路虎。
　　
　　一般來說，原告主體主要包括公民個人、社會組織等。檢察機關能否作為原告提起環境公益訴訟，新修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》均未明確賦予檢察機關公益訴訟原告的資格。
　　
　　2012年，新修訂的《民事訴訟法》增設了公益訴訟條款，其第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這條規定曾被稱為“為環境公益訴訟打開了一扇門”。
　　
　　而實際中，各方對什么是“法律規定的機關和有關組織”存在較大爭議。一般認為，除了訴訟法之外，法律規定的機關是指實體法中規定的可以提起公益訴訟的機關。目前，只有《海洋環境保護法》中規定海洋局是可以提起民事賠償訴訟的機關，因此，嚴格意義上只有海洋局具有提起環境公益訴訟的資格。
　　
　　即將在明年1月1日實施的新《環境保護法》第五十八條規定：“在設區的市級民政部門登記的專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織可以提起環境公益訴訟。”但是，對哪些機關可以提起環境公益訴訟，這部法律并未做出明確規定。
　　
　　盡管法律在逐步完善，但從司法實踐看，一些社會組織提起公益訴訟的案件仍然因為“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外。同時，檢察機關的公益訴訟探索實踐也出現了停滯不前的狀態。
　　
　　近日發布的高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》第十條賦予了檢察機關支持起訴權，檢察機關通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟的，人民法院可以將其列為支持起訴人。
　　
　　有人認為，之所以如此規定是因為檢察機關作為國家法律監督機關，具有通過提起抗訴、檢察建議等手段監督司法審判的職能，應主要以監督行政機關依法行政的方式保護公共利益，提起公益訴訟與其職能角色存在沖突，容易導致檢察權與起訴權相互監督、制約的關系失衡。
　　
　　“法律監督地位不應是檢察機關無法成為公益訴訟主體的理由。”王莉認為，在刑事訴訟中，檢察機關同時具備了起訴權和監督權，不僅是公訴人，對于生效的判決，檢察機關還可以提起抗訴。刑事訴訟已經運行了多少年了，實踐證明，起訴和監督關系不會失衡。檢察機關的法律監督作用已被普遍認可，證明了這種制度設計存在的必要性。因此，檢察機關在民事和行政訴訟上應該也沒有起訴和監督如何協調的問題。
　　
　　拓寬環境公益訴訟主體資格
　　
　　2010年11月，貴州省貴陽市公眾環境教育中心與中華環保聯合會作為原告，向清鎮市環保法庭對定扒造紙廠提起訴訟，請求法院判決造紙廠立即停止對南明河的污染侵害。
　　
　　這起公益訴訟，是全國首例由環保組織提起并勝訴的環境公益訴訟。訴訟的結果是，定扒造紙廠及其周邊的造紙廠停止排污，一些造紙廠關閉或開始修建污水處理系統。
　　
　　長期以來，案件受理范圍具有局限性被認為是生態環境司法保護的問題之一，由于法律未明確原告主體資格，導致大多數涉及生態環境司法保護的案件無法得到受理、立案。與此同時，鑒定難、周期長、地方保護主義等，也成為生態環境司法中亟待解決的問題。
　　
　　然而，從近年來出現的一些環境訴訟來看，這些問題正逐漸得到解決。
　　
　　中華環保聯合會法律中心副主任、督察訴訟部部長馬勇表示，2014年，環境公益訴訟的困境有所改觀。今年有4起環境公益訴訟已經立案，其中有1起已經結案。
　　
　　涉及環境保護的法律也一直在向前走。
　　
　　2012年新修訂的民事訴訟法第五十五條規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。
　　
　　即將于2015年1月1日實施的新環境保護法第五十八條規定了環境民事公益訴訟的主體資格，即依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織。
　　
　　高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》對上述已有規定作了細化的司法解釋，其中，對民事訴訟法第五十五條中規定的“有關組織”界定為依照法律法規的規定，在民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織；對新環境保護法第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”界定為，社會組織成立五年以上，章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的。社會組織提起的訴訟涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性；對新環境保護法第五十八條規定的“無違法記錄”界定為，社會組織在提起訴訟前五年內未因違反法律、行政法規受到行政、刑事處罰。
　　
　　馬勇認為，高人民法院的征求意見稿意在盡量拓寬環境公益訴訟主體資格。
　　
　　對此，業內人士指出，高法就環境民事公益訴訟案件司法解釋征求意見，有效地緩解了時下環境公益訴訟的“燃眉之急”。