拓寬公眾參與立法路徑 環境治理還須多元救濟

　　【中國環保在線 政策法規】協商民主倡導的理性協商、公眾參與等民主價值理念與我國公眾參與環境保護的實踐相契合，為環境保護過程中公眾更好地參與奠定了堅實的理論基礎。但是，當前我國公眾參與環境保護實踐中仍存在著事后的、被動的、初級階段的參與等諸多問題。
　　　　黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等；必須堅持立法先行，發揮立法的和推動作用。全會提出，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。
　　
　　目前，缺乏公眾參與和公眾環境利益的表達，導致某些法律缺乏可操作性，是我國環境立法存在的主要問題之一，也是生態文明建設過程中遇到的重要阻力。因此，以依法治國為導向，重視公眾參與立法途徑，體現環境相關法律的公平性，逐步完善我國的環境立法制度，對于順利開展環境執法，改善國內環境質量，加快生態文明建設具有重要的現實意義。
　　
　　公眾享有提起環境公益訴訟權利
　　
　　黨的十八大提出，推動各層次各領域擴大公民有序政治參與，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，強調凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。因此，在公眾極大關注的環境保護方面，引導和規范社會公眾依法有序參與成為創新社會管理的重要方面。
　　
　　事實上，國家和地方目前還沒有環境保護公眾參與綜合性法律法規，環境保護公眾參與體制機制還不健全，致使公眾表達環境訴求存在一些不理智、不科學的行為，一些地區甚至出現因環境問題引發的群體性事件。
　　
　　“這不僅損害了各級政府公信力，也造成經濟和社會巨大損失，影響了經濟發展和社會穩定，損害了人民群眾根本利益。”河北省人大法制委員會副主任馮志廣表示，加強公眾參與立法，依法有序推動環境保護信息公開和公眾參與，用制度平衡利益關系、用法制手段解決社會矛盾，是促進政府依法行政、科學決策的必然選擇。
　　
　　“廣大人民群眾是環境權益的享有者，是環境保護的監督者、推動者和生態文明的建設者，是環境保護的根本動力源泉。”河北省人大城建環資委員會主任姬振海認為，只有充分調動和保護群眾參與環境保護的積極性，才能形成以政府為主導、企業為主體、公眾廣泛參與的全社會統籌推進的環保大格局，才能更好地推動環保工作健康發展。
　　
　　環境立法急需拓寬公眾參與途徑
　　
　　此外，新修訂的《環境保護法》已于2014年4月正式通過，標志著我國在環境立法方面取得了較大的進展。我國的環境立法呈現多樣性、全面性和體系化的總體特征，已形成了較為完整的環境資源法律體系，為國內環境保護工作提供了基本依據和制度保障。但是，某些法律的實施過程并不順利，其根源在于立法過程中并未充分考慮環境相關方的現實需求和環境利益。當環境執法對利益相關體自身利益造成影響時，相關體會產生不同程度的抵抗心理，導致相關環境法律在實施過程中頻繁遇阻，執法效果無法保障，嚴重時甚至導致環境群體性事件的發生。目前，我國在環境立法方面面臨諸多問題，亟待通過拓寬公眾參與途徑予以解決。
　　
　　現有以政府機關為主導的環境立法模式不能充分反映公眾的現實需求。環境立法對社會公眾的規制主要是基于公共環境利益而限制公民個人的利益，這是由環境資源的公共物品性所決定的。我國當前的環境立法仍以政府機關為主導，政府機關在制定相關法律法規時，以環境和生態資源保護為主旨，結合政府和相關部門的環保職責權限，對相關規定予以考量。但是，這種模式導致公眾參與環境立法的渠道有限，參與權不能得到有效的發揮，導致政府對公眾個人利益的影響考慮不夠，實施成效不盡如人意，有法難依的狀況仍然存在，環境立法的公信力和執法的可操作性亟待提高。
　　
　　公眾的環境意識尚不能為參與環境立法提供有力支撐。與發達國家相比，我國公眾的環境意識仍存在較大差距，這也是當前環境執法困境重重的原因之一。可以說，之前我國公民對自身的環境利益知之甚少，隨著某些環境問題的日益突出，公眾的健康利益受到損害后，部分公眾開始要求參與到環境治理過程中。但是，這一看似簡單的要求卻很難實現。一方面，公眾較為落后的環境意識，使之無法有效地參與到環境立法之中，導致參與途徑十分狹窄；另一方面，公眾參與立法途徑的不足，使得其環境意識不能借此得以提升。
　　
　　公眾參與環境立法途徑不足減弱了公眾對環境信息公開的信任度。為維護公眾獲取環境信息的權益，推動公眾參與環境保護，環境保護部已于2007年公布了《環境信息公開辦法》（試行），要求環保部門和企業分別對政府環境信息和企業環境信息按要求予以公開。但實際實施效果并不理想，目前我國的環境信息公開制度仍不健全。由于公眾參與環境立法途徑的不足，公開環境信息的可信度無法體現，加之可能涉及國家機密的環境信息不能予以公開，不能為公眾所理解，更減弱了公眾對環境信息的信任度，反過來又消弱了公眾參與環境立法的積極性與主動性。
　　
　　變“單一救濟”為“多元救濟”
　　
　　我國的環境保護法的第6條規定:“一切單位和個人都有環境保護的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。在訴訟法上，“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念，沒有專門的配套制度，不利于實踐操作。
　　
　　對此，眾多專家建議，我國應該建立多元化的事后救濟機制：首先，建立環境公益訴訟制度。我國新修訂的民事訴訟法第55條的公益訴訟只提到了環保訴訟和消費者訴訟，表明我國現行環境公益訴訟的可訴范圍限制在污染環境的行為，而且只能是環境民事公益訴訟。
　　
　　同時，專家指出，作為環境法體系中的綜合性基本法——環境保護法，直接擴大訴訟主體資格，超越原告“有直接利害關系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制，使更多的、具備訴訟能力的公民、團體以及國家機關能夠有資格提起環境公益訴訟，這樣更有利于對受害者權利的保護和公共利益的實現。
　　
　　其次，發揮傳統環境保護公眾救濟參與方式的優勢。在環境保護的公眾救濟參與中，傳統的行政復議制度、調解制度以及人民陪審員制度等，仍然具有重要作用。行政復議的范圍比行政訴訟要寬，它可以對某些抽象行政行為提出復議要求，同時環保規劃、環保計劃等可在復議之列；調解制度的價值可以使特定公民、環保團體等參與環境污染或破壞糾紛的調解工作；人民陪審員制度可以吸收具備環保專業知識的人參與環境糾紛案件的審理，以獲得更好的司法效果和社會效果。
　　
　　另外，信訪法制化。信訪制度以及以此為基礎產生的領導接待日制度、領導約談制度等等，都是部分公眾反映利益訴求、政府傾聽民意的方式。但現實中也存在著“信訪不信法”等諸多問題，需要通過行政法規的方式將信訪活動確立為一項法制化、程序化的常規渠道。