拓展多元共治路徑 環(huán)境公益訴訟逐步走出困局

　　【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】法治能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)提供有力保障，環(huán)境保護(hù)法的修訂為提高生態(tài)環(huán)境立法實(shí)效提供了重要契機(jī)，但真正要把生態(tài)理念落到實(shí)處，還需要建立健全評(píng)估制度，摸清現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法實(shí)施的真實(shí)情況，找到法律與實(shí)踐之間的差距。而環(huán)境公益訴訟作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的破冰“利器”，自是承載著急先鋒的重要地位。

　　　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不合理的矛盾加深，環(huán)境污染問(wèn)題突出，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，公眾維護(hù)自身權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)日益增強(qiáng)。但公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻沒(méi)有得到有效落實(shí)。
　　
　　2014年新修訂的環(huán)境保護(hù)法就“信息公開(kāi)和公眾參與”作專章規(guī)定，充分表明環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要地位和作用。
　　
　　訴訟主體適度放開(kāi)
　　
　　全國(guó)人大常委會(huì)于2014年4月24日通過(guò)了“史上嚴(yán)格”的環(huán)保法修訂案。與此同時(shí)，備受關(guān)注的環(huán)保公益訴訟主體也在有限放開(kāi)，“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟”。
　　
　　專家表示，目前國(guó)內(nèi)符合上述條件的社會(huì)組織有300家左右。有環(huán)境法學(xué)專家表示，接下來(lái)關(guān)鍵的，就在于法院如何“接招”了。
　　
　　而在實(shí)踐層面，包括中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織，面臨立案難等的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。輿論期待，修改的環(huán)保法能為艱難前行環(huán)境公益訴訟，提供新的動(dòng)力。
　　
　　在環(huán)保法修訂中，備受社會(huì)關(guān)注的環(huán)保公益訴訟主體資格，也經(jīng)歷幾次調(diào)整修改。
　　
　　2012年8月，一審時(shí)，“公益訴訟”未列入。2013年6月，二審稿規(guī)定，“公益訴訟主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。
　　
　　2013年10月，三審稿限定為：依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織。
　　
　　2014年4月，四審稿擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織”。
　　
　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，公益訴訟主體資格的放開(kāi)，是這次環(huán)保法修訂中大的亮點(diǎn)之一。
　　
　　逐步走出困境
　　
　　早在2010年11月，貴州省貴陽(yáng)市公眾環(huán)境教育中心與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告，向清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭對(duì)定扒造紙廠提起訴訟，請(qǐng)求法院判決造紙廠立即停止對(duì)南明河的污染侵害。
　　
　　這起公益訴訟，是全國(guó)首例由環(huán)保組織提起并勝訴的環(huán)境公益訴訟。訴訟的結(jié)果是，定扒造紙廠及其周邊的造紙廠停止排污，一些造紙廠關(guān)閉或開(kāi)始修建污水處理系統(tǒng)。
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，案件受理范圍具有局限性被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的問(wèn)題之一，由于法律未明確原告主體資格，導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的案件無(wú)法得到受理、立案。與此同時(shí)，鑒定難、周期長(zhǎng)、地方保護(hù)主義等，也成為生態(tài)環(huán)境司法中亟待解決的問(wèn)題。
　　
　　然而，從近年來(lái)出現(xiàn)的一些環(huán)境訴訟來(lái)看，這些問(wèn)題正逐漸得到解決。
　　
　　中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任、督察訴訟部部長(zhǎng)馬勇表示，2014年，環(huán)境公益訴訟的困境有所改觀。今年有4起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)立案，其中有1起已經(jīng)結(jié)案。涉及環(huán)境保護(hù)的法律也一直在向前走。
　　
　　2012年新修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。
　　
　　即將于2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，即依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織。
　　
　　同時(shí)，高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)上述已有規(guī)定作了細(xì)化的司法解釋，其中，對(duì)民事訴訟法第五十五條中規(guī)定的“有關(guān)組織”界定為依照法律法規(guī)的規(guī)定，在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等社會(huì)組織；對(duì)新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”界定為，社會(huì)組織成立五年以上，章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的。社會(huì)組織提起的訴訟涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性；對(duì)新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“無(wú)違法記錄”界定為，社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因違反法律、行政法規(guī)受到行政、刑事處罰。
　　
　　馬勇認(rèn)為，高人民法院的征求意見(jiàn)稿意在盡量拓寬環(huán)境公益訴訟主體資格。
　　
　　對(duì)此，眾多業(yè)內(nèi)人士指出，高法就環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋征求意見(jiàn)，有效地緩解了時(shí)下環(huán)境公益訴訟的“燃眉之急”。
　　
　　著眼環(huán)境法治大局
　　
　　在加強(qiáng)環(huán)境司法的探索中，環(huán)境公益訴訟一直扮演著先鋒角色，不斷推動(dòng)環(huán)境司法進(jìn)步。
　　
　　而環(huán)境公益訴訟制度能夠不斷推進(jìn)，并在實(shí)踐中取得積極效果，來(lái)自環(huán)境法治兩個(gè)迫切需要：一是需要強(qiáng)化環(huán)境司法；二是需要擴(kuò)大環(huán)保公眾參與，包括來(lái)自民間的參與和有關(guān)部門的參與。
　　
　　完善環(huán)境公益訴訟，健全環(huán)境司法制度。
　　
　　發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境公益訴訟建立在較為完善的環(huán)境司法基礎(chǔ)上，因此環(huán)境公益訴訟規(guī)則以賦予原告起訴資格為主。而我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度，建立在民事和行政環(huán)境訴訟不發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，需要完善一系列配套規(guī)則。正是在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐需要的推動(dòng)下，我國(guó)環(huán)境損害賠償?shù)挠嘘P(guān)損害鑒定評(píng)估、舉證責(zé)任規(guī)則等逐步完善。高人民法院關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟的司法解釋，也涵蓋了多方面內(nèi)容。
　　
　　完善環(huán)境公益訴訟，提高環(huán)境違法成本。
　　
　　國(guó)外的環(huán)境公益訴訟建立在較為規(guī)范的法治秩序基礎(chǔ)上，主要任務(wù)是用訴訟手段解決具體法律條款的實(shí)施問(wèn)題。而我國(guó)的環(huán)境公益訴訟，需要改變企業(yè)及社會(huì)公眾環(huán)境守法意識(shí)薄弱、環(huán)境違法行為較為普遍的現(xiàn)實(shí)。因此，公益訴訟需要具有威懾性的手段，如嚴(yán)格的具有懲罰性的環(huán)境損害賠償。江蘇省泰州市曾判決污染企業(yè)支付1.6億余元，以賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。現(xiàn)階段，急需涌現(xiàn)更多這樣的環(huán)境公益訴訟案件，來(lái)說(shuō)服企業(yè)守法。
　　
　　完善環(huán)境公益訴訟，擴(kuò)大多元共治。
　　
　　國(guó)外的環(huán)境公益訴訟以環(huán)保組織起訴為主，基本沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)參與。究其原因，一方面是國(guó)家機(jī)關(guān)被賦予了環(huán)境司法權(quán)，如環(huán)保部門可以將違法案件移交司法部門（相當(dāng)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)）起訴；另一方面是環(huán)保組織較為發(fā)達(dá)，具有在法庭上抗衡大型企業(yè)乃至國(guó)家的實(shí)力。至于我國(guó)，環(huán)保組織力量還較為薄弱，短期內(nèi)難以獨(dú)立提起有影響的環(huán)境公益訴訟。因此，需要授權(quán)有影響力的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體乃至個(gè)人，積極參與環(huán)境公益訴訟。
　　
　　目前，隨著環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)，環(huán)境資源審判工作力度加大，成立專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)成為人民法院的一項(xiàng)重要任務(wù)。至2014年9月，全國(guó)已有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了365個(gè)環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭，依法審判了一批有影響力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，積累了環(huán)境司法審判經(jīng)驗(yàn)。