倒逼地方債陽光化發(fā)行 PPP模式欲唱環(huán)保大戲

　　【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】就環(huán)保與PPP模式如何有機(jī)銜接，業(yè)內(nèi)人士王天義提出，應(yīng)該因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)。國情不同，市情不同，模式可以多樣。“目前，BOT還是行之有效的模式，擁有政企雙贏的優(yōu)勢。PPP需要文化支撐力，包括合作精神、契約精神、妥協(xié)精神等。”
　　　　倒逼地方債陽光化發(fā)行
　　
　　2014年以來，地方償債進(jìn)入高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集，PPP（Public-PrivatePartnership，政府與社會資本合作）模式作為創(chuàng)新的償債方式被明確提出，無疑是由于這一模式能引入更多民營資本，倒逼地方債進(jìn)一步陽光化。
　　
　　國務(wù)院辦公廳10月份下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，將PPP模式列入建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制之中；不久前財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，明確規(guī)定“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”，可見對其化解地方政府債務(wù)壓力的功用寄予厚望。
　　
　　“在當(dāng)前地方急缺建設(shè)資金、地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式即將結(jié)束的背景下，各級政府部門對PPP的推廣有著極大的積極性，然而PPP模式絕非解決地方政府債務(wù)壓力的靈丹妙藥，推廣PPP一定要吸取地方債的教訓(xùn)。”北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，通過PPP化解債務(wù)，需要針對具體項(xiàng)目選擇適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式。
　　
　　除引入社會資本外，通過PPP模式化解部分債務(wù)外，甄別辦法還要求地方各級政府要統(tǒng)計(jì)本級政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況，使地方掌握的資產(chǎn)也作為地方償債的來源。
　　
　　趙曉表示，PPP模式要充分考慮地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)情況量力而行，防止部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)終轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要防止部分地方將沒有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式。
　　
　　“財(cái)政部出臺債務(wù)甄別辦法固然必要，但重要的還是應(yīng)賦予地方政府新的造血功能。”北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究室主任劉劍文建議，未來應(yīng)從“根”上阻止地方政府的盲目投資行為，對具體投資項(xiàng)目，進(jìn)行甄別核實(shí)，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象卷土重來。
　　
　　勿將PPP異化
　　
　　作為創(chuàng)新投融資機(jī)制、拓展社會投資空間的重要改革舉措，推行PPP模式，對開辟城鎮(zhèn)化建設(shè)融資新渠道，激發(fā)民間投資活力，助推政府職能轉(zhuǎn)變，無疑具有重大意義。但一些地方在推行PPP時(shí)，出現(xiàn)認(rèn)識和操作層面的偏差。部分地區(qū)面對政府債務(wù)高筑、減債壓力巨大、土地財(cái)政下滑的局面，過度放大PPP模式的融資功能，甚至寄希望PPP作為擺脫政府債務(wù)困境的一劑“靈藥”。
　　
　　在減債目標(biāo)主導(dǎo)下，一些地區(qū)推出合作項(xiàng)目時(shí)，不仔細(xì)考慮項(xiàng)目市場化條件是否具備、收益和風(fēng)險(xiǎn)是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的項(xiàng)目盈利模式不明、激勵(lì)措施不清，導(dǎo)致社會資本不愿“接招”，合作空懸；有的為吸引合作方，放任公共服務(wù)領(lǐng)域投資者自定價(jià)、高收費(fèi)，損害公眾利益；有的承諾固定高回報(bào)或以政府購買服務(wù)名義給予長期高額補(bǔ)貼，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營看似社會資本融資、負(fù)債，實(shí)則變相財(cái)政“兜底”，留下時(shí)序后延的政府債。
　　
　　事實(shí)上，PPP模式的本質(zhì)是一套以市場化方式提供公共產(chǎn)品的機(jī)制，盡管通過引入社會資本，拓寬了融資渠道，客觀上有利于緩解政府財(cái)政壓力，但某種意義上講，仍是一種全社會舉債。而無論從借鑒經(jīng)驗(yàn)角度來看，還是從我國改革發(fā)展實(shí)際出發(fā)，推行PPP模式，核心目標(biāo)都不應(yīng)放在化解地方政府債務(wù)危機(jī)上，而在于充分發(fā)揮社會資本和政府各自“專業(yè)”優(yōu)勢，更好地滿足人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。
　　
　　當(dāng)前形勢下，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域開展PPP，根本目地是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，落腳點(diǎn)則在于加快基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域向社會資本尤其是民間資本開放，不斷提高公共產(chǎn)品供給效率和服務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求；與此同時(shí)，推動政府減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，專注戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管等，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。
　　
　　而要真正推行好PPP模式，眾多專家建議：要把握好基本實(shí)施原則和操作要點(diǎn)。首先，應(yīng)找準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供和社會投資的利益結(jié)合點(diǎn)、平衡度，合理確定PPP適用范圍，科學(xué)界定項(xiàng)目邊界條件。重點(diǎn)聚焦價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定的領(lǐng)域和項(xiàng)目，并著力完善相應(yīng)的市場化價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、合理的政府補(bǔ)貼機(jī)制和科學(xué)的資源配置機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目具備基本的市場動力。
　　
　　其次，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益大化、交易公開公平原則完善操作機(jī)制。合同管理要有激勵(lì)、有約束，既使社會資本能得到合理收益，又防止其無序抬高公共服務(wù)價(jià)格，或在高增值項(xiàng)目中牟取暴利，損害公共利益；合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)；嚴(yán)格規(guī)范投資人引入及資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售程序，防范灰色交易、利益輸送等。
　　
　　此外，應(yīng)創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)民間資本參與合作，對擁有良好建設(shè)、管理和運(yùn)營能力，誠實(shí)守信的民間資本合作伙伴，給予融資等方面的政策支持。
　　
　　環(huán)保怎么用好政企合作模式？
　　
　　在山東省環(huán)保廳近日舉辦的“生態(tài)環(huán)保大講堂”上，中國光大有限公司執(zhí)行董事、王天義介紹了近來熱門的PPP模式；并舉例說明如何積極開展政府和企業(yè)合作，更好地推進(jìn)環(huán)境治理。
　　
　　PPP兼有節(jié)約資本和提率兩大特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家看重提效，發(fā)展中國家則更看重融資
　　
　　廣義上來說，PPP強(qiáng)調(diào)一種合作關(guān)系，其包含的商業(yè)模式很多，比如BOT、TOT、ROT、BOO、PFI等。王天義列舉了一個(gè)例子：作為2006年成立的合資企業(yè)，京港地鐵公司運(yùn)營北京市4號線、大興線和14號線3條地鐵線路，是國內(nèi)PPP地鐵項(xiàng)目。
　　
　　在PPP協(xié)議里，政府對京港公司提供的服務(wù)水平、質(zhì)量、安全保障有細(xì)致明確的要求。政府需要權(quán)衡的是既要保證公司平穩(wěn)運(yùn)營，又要防止其因客流量、票價(jià)的變化獲得暴利。
　　
　　對京港公司而言，在每年補(bǔ)貼給定的情況下，如果公司實(shí)際運(yùn)營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔(dān)。反之如果實(shí)際運(yùn)營成本低于約定成本，省出來的部分就形成利潤，因此必須在平穩(wěn)運(yùn)營的同時(shí)控制運(yùn)營成本。
　　
　　根據(jù)京港地鐵公司測算，在4號線PPP模式下，政府的財(cái)政支出總額為500多億元，按照傳統(tǒng)模式需要花費(fèi)600多億元，PPP模式幫助政府減少財(cái)政支出100億元。
　　
　　從這一點(diǎn)看來，PPP兼有節(jié)約資本和提率兩大特點(diǎn)，適合用于環(huán)境治理。在兼顧兩者的同時(shí)，發(fā)達(dá)國家看重提效，發(fā)展中國家則更看重融資。
　　
　　環(huán)保領(lǐng)域PPP前景看好，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、穩(wěn)定性、鄰避性，由政府調(diào)控市場回報(bào)，盈利而不暴利，私企比公共部門運(yùn)營成本低10%—20%。目前，PPP已經(jīng)由初級階段的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐步向能源、環(huán)保等深層次領(lǐng)域發(fā)展。
　　
　　對此，王天義認(rèn)為，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、穩(wěn)定性、鄰避性等特性，由政府調(diào)控市場回報(bào)，盈利而不暴利。據(jù)美國環(huán)保部門估算，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營成本，私營企業(yè)要比公共部門低10%—20%。
　　
　　世界銀行曾根據(jù)潛在市場競爭能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費(fèi)特點(diǎn)、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標(biāo)，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場化能力指數(shù)。
　　
　　當(dāng)指數(shù)為1時(shí)，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當(dāng)指數(shù)為3時(shí)，市場化能力好，完全可以由私人部門完成。
　　
　　分析結(jié)果表明，垃圾收集的市場化能力好，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8—2.0。這一定量分析較好地說明了城市垃圾收集和處理領(lǐng)域引入市場機(jī)制的可行性。
　　
　　根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資占GDP的比例達(dá)2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個(gè)比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中國GDP為56萬億元。如果達(dá)到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場，也為PPP發(fā)展帶來契機(jī)。
　　
　　據(jù)了解，光大有限公司已在新能源、固廢處理、環(huán)保水務(wù)等領(lǐng)域積極進(jìn)行PPP探索實(shí)踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發(fā)電、常州新北垃圾發(fā)電等項(xiàng)目。
　　
　　就環(huán)保與PPP模式如何有機(jī)銜接，王天義提出，應(yīng)該因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)。國情不同，市情不同，模式可以多樣。“目前，BOT還是行之有效的模式，擁有政企雙贏的優(yōu)勢。PPP需要文化支撐力，包括合作精神、契約精神、妥協(xié)精神等。”