IIGF觀點 | 德國碳排放權交易體系概覽

　　歐盟責任共擔機制下，德國相關行業的排放受到較高水平的約束，然而在現行氣候措施下，德國很難完成其減排承諾，再加上國內針對氣候政策的輿論氛圍嚴肅，德國在面臨國內外雙重壓力下，立法明確規定從2021年起引入國家碳排放權交易體系，對歐盟碳市場外的交通和建筑行業實施碳定價。本文將從成立背景、核心要素設計、與歐盟碳市場的區別等方面淺析德國碳市場的運行模式。
 

　　一、德國碳市場成立背景
 

　　歐盟設立責任共擔機制，德國國內非歐盟碳市場涵蓋行業的排放受到較高水平約束。歐盟于2005年正式啟動了目前世界上交易規模最大、發展最為成熟的碳排放權交易體系(EU-ETS)，設立之初的主要目的是將電力和能源密集型行業的排放量相比2005年排放水平降低21%，幫助歐盟實現2020年相對1990年減排20%、2030年相對1990年減排至少40%的目標。除碳排放權交易體系外，2013年，歐盟為進一步加強減排力度，出臺了責任共擔條例(European Effort Sharing Regulation, ESR)，計劃在2005年排放水平的基礎上，到2020年減排10%、到2030年減排30%，與EU-ETS共同實現歐盟整體減排目標，二者共同構成歐盟減排的履約規制。ESR要求各成員國針對未納入EU-ETS的行業設定減排目標，如交通(鐵路運輸和公路運輸，不包括航運和海運)、建筑(尤其是供暖)、農業和廢棄物等。在制定各成員國的ESR減排目標時，為確保以公平公正的方式分配實際減排工作和相關成本，歐盟將人均GDP用作主要標準，即人均GDP低于歐盟平均水平的成員國被分配的減排量相應較低(如比2005年的排放水平低不到10%)，而相比之下，人均GDP超過歐盟平均水平的成員國需要較高的減排量(低于2005年排放水平的最高上限是20%)。根據德國的GDP情況，其相比東歐國家負有更高的減排責任，被分配的減排目標設定為：2020年減排14%，2030年減排38%。若成員國未遵守其年度減排指標，必須提交糾正行動計劃(corrective action plan)，其中需詳細解釋未履約原因并評估用于氣候行動的資金使用情況，同時必須以高成本向超額完成氣候目標的成員國購買配額以抵消未能達成的指標。
 

　　責任共擔機制的激勵效果微弱，現有氣候政策引起大規模學生抗議，德國面臨嚴峻的內外壓力。德國早在EU-ETS成立之初便已加入其中，國內的電力、鋼鐵、建材和航空等高排放行業均受其制約。然而由于ESR針對未達標的成員國并未設置高額的經濟性懲罰，因此對于未包含在EU-ETS之內的行業部門而言缺乏充足的減排激勵，減排效果并不理想。而且，歐委會在2018年舉辦的第二十四屆聯合國氣候大會中指出，預計有8個成員國無法完成2020年的ESR目標，其中包括德國，若繼續現有的減排舉措，德國將在2030年與其既有的減排目標差距達到10%。此外，2018 年德國夏季的嚴重干旱和學生氣候抗議活動(Fridays for Future)又將氣候行動推到了德國政治辯論的最前沿。面對日益嚴峻的內部與外部壓力，德國于2019年3月成立氣候內閣，該內閣于9月推出“2030年氣候行動計劃(Climate Action Program 2030)”，繼而在11月，聯邦議會推出《德國聯邦氣候保護法》(Climate Change Act, CCA)，通過立法確定了德國到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%的目標。根據計劃，德國從2021年起在交通和建筑領域實施二氧化碳排放定價，屆時德國啟動基于《燃料排放交易法案》(Fuel Emissions Trading Act, BEHG)運行的國家排放交易系統(nEHS)，具體由聯邦環境部下屬德國碳排放權交易所(DEHSt)負責管理。
 

　　二、德國碳市場介紹
 

　　BEHG是德國碳市場運行的法律基礎，其中對碳市場的覆蓋范圍、參與主體、碳價設置、懲罰等作出了詳細規定。以下將基于BEHG對德國碳市場的核心要素進行梳理，并分析其與歐盟碳市場現階段的主要運行區別。
 

　　(一) 德國碳市場核心要素設計
 

　　德國碳市場的開展與歐盟碳市場類似，遵循“總量控制與交易(Cap and Trade)”原則，德國政府通過不斷降低排放上限，給予碳配額稀缺性，以激勵企業低碳轉型，減少高排放燃料的使用。
 

　　1.覆蓋范圍
 

　　德國碳市場旨在填補EU-ETS未納入交通和建筑行業的空缺，其針對的是燃料所產生的二氧化碳排放。根據BEHG，交易體系內規定的燃料包括《能源稅法》(Energy Tax Act)中的所有燃料，如汽油、柴油、燃油、液化氣和天然氣以及未能滿足可持續性標準的生物質燃料，且只有在燃料排放量大于一噸二氧化碳時才適用報告和履約義務。此外，自2023年起，免征能源稅的煤炭等其他固體燃料也被納入覆蓋范圍；2024年起，廢物垃圾也將被劃入范圍內。
 

　　2.參與主體
 

　　德國碳市場的燃料投放市場主體包括燃料批發商、具有批發分銷權的燃料制造商和《能源稅法》約束下的燃料進口商等自然人和法人實體參與方。BEHG規定了三種投放市場責任方：應納稅人、免稅使用許可持有人和設備運營商。具體如下表所示。
 

　　表 1 BEHG規定的nEHS燃料投放市場責任方

　　3.參與主體責任
 

　　根據BEHG法律規定，市場參與主體主要負有以下三項責任義務：
 

　　制定監測計劃(2021年和2022年免除監測要求)：必須為每個交易期準備一份監測計劃，其中記錄了責任方在一年內根據法律規定對于投放市場燃料的監測方法，并提交給DEHSt。
 

　　報告排放情況：必須在每年7月31日前根據監測計劃準備一份排放報告，內容包括投放市場的燃料和前一年的排放量(燃料數量乘以相應的計算系數，如排放因子、熱值、生物質比重等)，報告中的信息必須經過指定核查機構進行核查后再提交給DEHSt。此外，第三方在儲存設施中儲存燃料且不自己投放任何燃料的情況下，僅為第三方服務提供者而不是BEHG的責任方，但必須向DEHSt提交一份“指定存放”報告。
 

　　履約排放權：必須在每年的9月30日之前在國家排放交易注冊登記系統上繳與報告的燃料排放量相對應的排放配額，在此之前必須申請開設合規賬戶。例如，第一次上繳義務必須在 2022 年 9 月 30 日之前履行，也即2021年報告的排放量，且從 2021 年第二季度開始，企業可以通過國家排放交易注冊登記處申請開設合規賬戶。
 

　　4.配額價格和收入分配
 

　　2021-2030年為德國碳市場的首個交易期，根據價格形成機制的不同拆分為以下兩個階段：
 

　　引入期(2021-2025年)：在此期間，德國政府對碳價進行統一調控，實行逐年升高的配額價格機制，即2021年25歐元，2022年30歐元，2023年35歐元，2024年45歐元，2025年55歐元。該階段內的配額不允許跨年度儲存，但BEHG給予了一定的彈性空間，企業可以在第二年的9月之前，以當年的價格獲得不超過已購數量10%的配額。然而，在能源危機的影響下，為減輕責任方的履約成本，2022年11月，德國議會同意將其nEHS下的碳價上調推遲一年，即2023年的碳價繼續為30歐元，2024年的碳價順延，為35歐元，2025年達到45歐元。
 

　　拍賣階段(自2026年起)：2026年仍為過渡期，碳價將在55-65歐元/噸的范圍內波動，后續的碳價將根據2025年的實際情況作出規定，若無特殊情況，碳價將從2027年起正式交由市場決定。此外，碳價延期并未改變拍賣階段的開始時間。
 

 

 

　　在收入方面，根據聯邦環境局(UBA)的報告，2021年，德國政府從nEHS中獲得了72億歐元的收入。根據聯邦政府承諾，碳市場的收入部分用于氣候保護計劃下的措施，如流入德國的能源與氣候基金(EKF)，用于資助政府對促進可再生能源、能源效率投資、國內外應對氣候變化項目、電動出行和擴大國家能源效率行動計劃等氣候保護措施的支持；另一部分重新分配給消費者，如2021年收入中的47億歐元通過EKF用于降低該國的可再生能源法附加費，使消費者的電價每千瓦時降低1.37分歐元。
 

　　5.處罰規定
 

　　在引入階段，企業必須為沒有按量清繳支付超額排放罰款，罰款金額為排放當年配額價格的兩倍，拍賣階段需以100歐元/噸的價格繳納罰款，這一數額將根據歐洲消費者價格指數每年增加，且支付罰款并不能免除企業清繳配額以覆蓋排放的義務。
 

　　對于企業其他不合規的情況，例如誤報或延遲報告，根據嚴重程度可能處以最高5萬歐元的罰款。
 

　　(二) 德國碳市場和歐盟碳市場的運行區別
 

　　由于德國碳市場的建設初衷是作為歐盟碳市場的減排補充，因此在各個核心要素設計上二者存在明顯區別，以下將從兩大碳市場的出發點、排放上限、覆蓋行業、碳價設定等方面出發，分析二者的區別之處。
 

　　1.出發點不同
 

　　nEHS的出發點在于將下游龐大數量的直接排放個體的減排責任前移至上游帶來間接排放的燃料制造商、分銷商等，由上游購買配額為下游的直接排放買單，同時上游可將其經濟負擔轉嫁給下游的消費者，價格的上漲使消費者更傾向于減少消耗——例如翻新建筑物、改用電動汽車或安裝更節能、更環保的供暖系統等，反過來又會減少碳排放，使下游間接與nEHS掛鉤；然而EU-ETS的出發點在于要求下游帶來直接排放的設備或工廠等參與碳市場交易。
 

　　值得注意的是，在實際操作過程中，部分德國企業會不可避免地出現雙重履約的現象，如燃料屬于nEHS投放市場范圍內的同時也被傳輸到受EU-ETS約束的設施并使用，設施的運營者理論上會面臨承擔雙份排放成本的風險。因此，BEHG設置了兩項機制來規避這種情況：
 

　　提前扣除燃料量：如果源頭的燃料銷售方傳輸燃料至EU-ETS的下游設施，那該部分燃料量需承擔的履約責任可以免除。但這并非自動免除機制，需要管理下游設施的企業提交意向使用聲明、成本豁免確認和使用確認三項聲明。使用確認必須在3月31日前提交至DEHSt，同時也需轉發給供應商，供應商在7月31日截止日期前將該確認同排放報告一并提交，此后便可將EU-ETS下的排放交付量從nEHS報告中扣除。
 

　　后續補償：如果提前扣除的機制無法實現，EU-ETS的設施運營方可以提交申請，對nEHS的額外成本要求后續補償。
 

　　2.排放上限(cap)的計算不同
 

　　在引入階段，nEHS沒有設置排放上限，企業可以按照自身需求購買配額。而在拍賣階段，nEHS中的排放總量上限由兩部分加總構成：基礎量的基數為德國在ESR定義下的減排目標，再乘以nEHS中燃料排放量占德國在EU-ETS涵蓋行業之外總排放量的比重，所得結果便是nEHS的年度配額基礎量；此外，由上文可知，有些企業可能會面臨兩個碳市場的雙重約束，這部分不計入基礎量，而是被作為增量。
 

　　而EU-ETS的排放上限并不涉及重復量計算，僅對固定設施和航空業的排放總量有指標設置，且每年按照2.2%的線性減少因子遞減。
 

　　3.覆蓋行業不同
 

　　nEHS針對的是當前EU-ETS尚未覆蓋到的建筑和交通行業，涉及的利益相關者較為復雜。另外，EU-ETS將在2027年起，仿照德國的上游模式，實施一個新的ETS II，以涵蓋道路運輸和建筑以及其他工業部門的燃料分配，該系統將獨立于現有的EU-ETS運行。
 

　　4.碳價設置方式不同
 

　　nEHS中不存在免費配額分配，且為了讓企業更好地適應市場供需決定碳價的階段，德國政府在2021-2025年執行一段固定價格的引入期，后續再轉為拍賣；而EU-ETS仍有一部分配額免費發放，碳價由市場配置。
 

　　三、德國碳市場總結與展望
 

　　整體來看，德國開展了碳交易體系的發展創新，有效補充了歐盟碳市場未涵蓋行業的減排空缺，也可以為國內氣候政策的實施提供資金。而且，引入期固定配額價格的設置給市場帶來較長的緩沖期，政策進展較為溫和，有利于企業適應后續拍賣階段的變化并規劃低碳轉型戰略。
 

　　然而， 2022年由于能源危機導致的碳價凍結雖減輕了源頭燃料分銷商等責任方的直接履約成本和終端消費者的間接負擔，但延遲的碳價增長措施一定程度上會削弱德國在應對氣候變化領域的信譽。此外，歐盟在Fit for 55一攬子氣候計劃中提到，將至少于2027年為交通和建筑行業實施一個新的、獨立的ETS II，該體系同樣采用“上游”模式，與德國碳市場現有規則大體相同，因此新的歐盟碳交易體系很有可能會取代或合并德國碳市場，雙方需要討論如何協同碳市場未來的發展。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 德國碳排放權交易體系概覽