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上海市規劃和自然資源局關于印發《上海市全域土地綜合整治工作管理辦法 (試行)》的通知
滬規劃資源鄉〔2022〕348號
各相關區人民政府、臨港新片區管委會，市政府各相關委、辦、局:
經市政府同意，現將《上海市全域土地綜合整治工作管理辦法(試行)》印發給你們，請認真按照執行。
上海市規劃和自然資源局
2022年9月14日
上海市全域土地綜合整治工作管理辦法(試行)
第一章 總則
第一條 為貫徹落實《關于實施全域土地綜合整治的意見》(滬府辦〔2022〕13號)，規范本市全域土地綜合整治管理工作，制定本辦法。
第二條 全域土地綜合整治是指以鎮(街道、鄉)為基本實施單元，實施全域規劃、整體設計、綜合治理，統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復和各類鄉村建設行動等單體項目，落實國土空間用途管制的國土空間綜合治理活動。本辦法適用于本市范圍內經區級申報、市級審核確定的全域土地綜合整治。
第三條 全域土地綜合整治包含申報選址、規劃和實施方案編制、實施、竣工驗收等階段，實施周期一般為三年，原則上不超過五年。
第四條 全域土地綜合整治工作堅持以土地整治工程為核心，充分發揮郊野單元村莊規劃空間統籌整合的平臺作用，加強政策供給和保障，強化工作組織和協同，在實施周期內統籌規劃和社會經濟發展目標，按照“渠道不亂、各負其責、集中投入、形成合力”的原則，協同各條線建設行動，優化相關工作程序，實現國土空間規劃實施和鄉村振興的工作目標。
第五條 市規劃資源部門牽頭制定相關政策措施，對全域土地綜合整治整體工作進行指導、考核和監督。負責組織市級相關部門共同遴選試點，制定工作計劃，審查實施方案。負責市級土地整治項目的立項、規劃設計及預算審批、實施監督檢查以及竣工驗收等行政管理工作。
市發展改革、財政會同市農業農村、水務、綠化市容、住房城鄉建設、交通等市級條線部門(以下簡稱“市級相關部門”)負責指導區級部門合理安排各單體項目和資金向試點區域集中，明確專項目標任務、資金使用方案、任務完成計劃并負責資金的統籌、撥付、績效評價和監督檢查工作，促進全域土地綜合整治目標任務與區域國民經濟社會發展規劃相協調。
第六條 各涉農區政府、臨港新片區管委會(以下簡稱“區政府(管委會)”)是全域土地綜合整治工作的責任主體，負責研究制定區級配套政策，加強工作組織協調，統籌整治區域內各條線建設項目和資金整合，負責實施方案審批和驗收審批。
區(管委會)規劃資源部門負責全域土地綜合整治的日常管理和監督工作，負責實施方案初審和驗收初審。
區(管委會)發展改革、財政部門負責全域土地綜合整治涉及區級資金統籌、預算審核、下達，組織開展區級單體項目預算審批、撥付和監管。
區(管委會)農業農村、水務、綠化市容、住房城鄉建設、交通等部門(以下簡稱“區級相關部門”)共同參與本區全域土地綜合整治工作，負責落實各條線建設目標任務，制定資金使用方案和任務完成計劃。
第七條 鄉鎮政府、街道辦事處承擔全域土地綜合整治的具體實施工作，負責建立實施機制，搭建規劃實施平臺，按需編制全域全要素郊野單元村莊規劃，組織編制實施方案，開展政策宣傳，引導公眾參與，落實后期管護責任。
第二章 申報選址
第八條 按照因地制宜、自愿申報原則，鄉鎮政府、街道辦事處通過梳理規劃、土地利用現狀和建設需求，明確規劃實施和全域土地綜合整治預期目標，向區規劃資源部門申請開展全域土地綜合整治，并可根據區域需要同步向各條線部門申報單體項目。
第九條 區規劃資源部門組織區級相關部門對申報內容進行初審，報經區政府(管委會)同意后，于每年3月底前報市規劃資源部門。全域土地綜合整治應體現規劃引領，優先選擇規劃實施重點區域，向鄉村振興示范村、農村人居環境整治、綠色田園先行片區、生態清潔小流域、環城生態網絡建設、濕地和野生動物保護、農民相對集中居住成片推進等重大項目、重點區域所在鎮(街道、鄉)傾斜，并可根據區域需要同步申報市級土地整治項目。
第十條 市規劃資源部門會同市級相關部門審核確定試點名單，于每年4月底前下達當年工作計劃，明確工作實施要求、資金整合要求和各單體項目建設要求，同步明確市級土地整治項目計劃。
第三章 規劃與實施方案編制
第十一條 全域土地綜合整治實施應嚴格依據經批準的郊野單元村莊規劃等國土空間規劃開展，統籌推進國土空間整體保護、系統修復與綜合治理，嚴格保護耕地特別是永久基本農田，優化耕地和永久基本農田布局，統籌安排用地空間布局，協調落實國土空間用途管制。全域土地綜合整治實施方案編制可與郊野單元村莊規劃編制或深化同步進行。
第十二條 鄉鎮政府、街道辦事處應在國土空間確定的城鎮開發邊界外，劃定本轄區全域土地綜合整治區域(以下簡稱“全域整治區域”)。編制或深化郊野單元村莊規劃，開展村莊設計，提出近中遠期規劃實施目標、實施策略和總體安排，協調各條線和各類鄉村建設行動的空間安排和用途管制，編制近期建設項目規劃總圖。
第十三條 鄉鎮政府、街道辦事處按照本市全域土地綜合整治實施方案編制要求編制實施方案。實施方案在郊野單元村莊規劃明確的近期建設計劃基礎上，深化空間平衡安排，細化單體項目清單，明確各單體項目建設時序、實施主體和資金平衡方案，深化編制全域土地綜合整治工程總圖。
第十四條 市、區相關部門按照工作計劃要求參與郊野單元村莊規劃編制和實施方案編制，指導鄉鎮政府、街道辦事處落實各單體項目，制定資金使用方案和任務完成計劃，明確單體項目責任單位。
第十五條 實施方案應統籌考慮土地整理復墾開發與林、水、路、橋、居等各類鄉村建設行動，以及農業設施建設用地選址等需要，嚴格落實國土空間用途管制要求，依照“先補后占、占優補優、補占面積比超過1.05”的原則編制耕地(永久基本農田)整理方案，按規劃對202萬畝耕地保護空間(含150萬畝永久基本農田)進行優化調整。
第十六條 耕地(永久基本農田)整理方案，可在嚴格質量措施的前提下，優先將成片優質耕地中的零星建設用地、非耕農用地等復墾為耕地，新增耕地經驗收后，可納入永久基本農田。
第十七條 耕地(永久基本農田)整理方案原則上應在全域整治區域范圍內實現平衡。確因自然資源稟賦、區位條件等因素無法平衡的，可在鎮(街道、鄉)域范圍內平衡；鎮(街道、鄉)域內仍無法平衡的，可在所在區范圍內平衡；區內仍無法平衡的，可在實施方案報審時申請市級周轉空間補足。
第十八條 除建設用地、臨時用地、設施農業項目應按照原審批備案程序辦理相應手續外，其余單體項目的耕地(永久基本農田)整理方案可由區規劃資源部門按照國土空間用途管制程序報批，一并辦理耕地進出平衡、永久基本農田先補后占等手續，不再單獨報審。
第十九條 實施方案征詢村民意見并經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，由鄉鎮政府或街道辦事處送區規劃資源部門初審，區規劃資源部門初審通過后，將實施方案連同耕地整理方案報市規劃資源部門審查。市規劃資源部門組織市發展改革、財政和市級相關部門聯審，出具審查意見。審查通過的，由鄉鎮政府、街道辦事處報區政府(管委會)審批，區政府(管委會)應于每年10月底前批復實施方案。
第二十條 區政府(管委會)將批復的實施方案同步報送市規劃資源、市財政和市級相關部門備案入庫，落實用途轉用手續，市規劃資源部門應于每年12月底前完成備案入庫。經批準和備案的實施方案，是各單體項目實施、驗收、監管、考核的依據，原則上不得調整，確需調整的按照本辦法第二十六條執行。
第四章 實施管理
第二十一條 實施方案備案入庫后，區政府(管委會)協調組織區級相關部門、鄉鎮政府或街道辦事處，在實施周期內有序開展各單體項目實施工作，按期完工，達到整治目標。市級相關部門會同市財政部門按照實施方案和管理要求落實市級單體項目的立項、實施監督和驗收工作。
第二十二條 鄉鎮政府、街道辦事處搭建含規劃、設計、建設、運營、管理等方面的平臺，確保項目工程規劃設計符合空間管制和風貌要求，單體項目建設符合全域土地綜合整治工程總圖要求和行業標準。在職責明晰、監管有效的前提下，鼓勵探索由區政府統籌協調，區財政整體打包下達資金，各條線部門委托統一實施主體，一體化開展設計、招標、施工等工作。
第二十三條 全域整治區域內各單體項目由市、區各條線部門歸口管理，按程序審批，分類實施。市級土地整治項目按照本市市級土地整治項目和資金管理有關要求，由市規劃資源部門和財政部門共同下達規劃設計和預算批復。市級土地整治項目實施推行招投標、公告和工程監理等制度，采取合同管理方式。
第二十四條 支持鄉鎮政府、街道辦事處積極探索“以工代賑”方式，選取具備條件的農村集體經濟組織參與全域土地綜合整治實施，建立集體經濟組織、村民共建共治共享機制，引導當地群眾共同參與鄉村建設和后期管護。
第二十五條 鼓勵農業企業、農民專業合作社、家庭農場等各種新型農業經營主體協同開展鄉村產業項目建設，支持用地布局調整優化。
第二十六條 因地類平衡方案、耕地(永久基本農田)布局調整，以及實施周期延期一年以上(延期后總實施周期不超過五年)，確需對實施方案進行重大調整的，應在確保建設任務不減少、建設標準不降低的前提下，由鄉鎮政府或街道辦事處組織編制實施方案調整報告，經區規劃資源部門組織初審、市規劃資源部門組織審查同意后，報區政府(管委會)審批。其他情形調整的，由區規劃資源部門組織審查后報區政府(管委會)審批。審批后的調整方案應按要求完成市級備案入庫。
第五章 竣工驗收
第二十七條 單體項目竣工后，由市、區各條線部門牽頭，根據單體項目驗收程序和標準，組織辦理竣工測繪、驗收報批、地類變更等有關手續。
第二十八條 全域土地綜合整治整體實施完成后，鄉鎮政府、街道辦事處對照實施方案全面梳理核實，將總體實施情況、單體項目完成情況、資金使用情況等內容形成整體實施驗收報告，報區規劃資源部門組織區級初審。區級初審通過后，由區規劃資源部門報市規劃資源部門組織市級復核，市級復核通過后，由鄉鎮政府、街道辦事處報區政府(管委會)批準驗收。
第二十九條 驗收合格的，由規劃資源部門實施地類變更，更新耕地和永久基本農田數據庫，同步退出原在全域整治區域外的補劃面積，并與土地利用現狀變更調查工作做好銜接。涉及市級周轉的，申請整體驗收時，區政府(管委會)應統籌足額歸還市級補劃面積，周轉周期原則上不超過全域土地綜合整治實施周期。
驗收不合格的，區、鎮(街道、鄉)政府應限期整改，整改完成后，重新驗收。
第三十條 在滿足全域整治區域范圍內和所在區、鎮(街道、鄉)用地需求的前提下，市級平臺優先將節余的新增建設用地計劃指標和耕地占補平衡指標在全市范圍內有償調劑，收益由區政府(管委會)統籌使用，優先保障本鎮全域土地綜合整治、低效建設用地減量化、鄉村振興項目建設等工作。
第六章 實施監管
第三十一條 市規劃資源部門通過國土空間管理信息平臺，加強全域土地綜合整治全過程監管。區規劃資源部門負責日常監管，匯總整體實施情況，會同鎮(街道、鄉)做好信息報送工作。市、區各條線部門按職責做好單體項目的日常監管工作，對實施進度、工程質量、資金使用進行監督。
第三十二條 全域土地綜合整治的申報選址、規劃與實施方案編制、項目實施的過程中，鄉鎮政府、街道辦事處應建立健全公眾參與和監督機制。項目實施中，鄉鎮政府、街道辦事處應在醒目位置統一設置公示牌，接受社會監督，切實維護農民的合法權益。
第七章 資金保障
第三十三條 區、鎮(街道、鄉)應充分統籌財政資金、政策性資金、金融性資金、投資性資金等各類資金渠道，激活配優各類自然資源要素，編制資金平衡方案，做好全域土地綜合整治資金保障工作。
第三十四條 區政府(管委會)應落實資金整合主體責任，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各計其功、形成合力”的要求建立健全涉農資金統籌整合機制，以全域土地綜合整治為平臺，按照規劃實施目標和全域土地綜合整治目標落實各類資金向全域土地綜合整治區域集中，提升資金使用效益。
第三十五條 充分發揮全域土地綜合整治中市級土地整治資金的引導帶動作用，全域整治區域內設立市級土地整治單體項目的，各區政府(管委會)應按照不低于1:1比例配套區級土地整治項目或資金，并與市級土地整治項目同步實施或下達。
第三十六條 市級相關部門會同市財政部門根據實施方案落實市級各單體項目的年度資金預算，并按照相關資金管理辦法撥付市級財政資金。
第三十七條 建立全域整治區域內“減量”和“盤活聯動”機制，優先安排集體經營性建設用地入市，盤活集體建設用地資源，促進鄉村產業發展。
第三十八條 鼓勵發揮財政資金引導作用，吸引開發性金融機構、政策性銀行、國有企業、社會資本等多方參與全域土地綜合整治，探索市場化運行機制，創新金融產品和服務。
第三十九條 市級相關部門會同區政府(管委會)按照國家有關要求，依職責對資金統籌整合進行績效評價和使用監管。
第八章 考核監督
第四十條 市規劃資源部門會同市級相關部門對全域土地綜合整治工作開展年度績效考核與綜合評定，建立試點獎勵機制。年度績效考核工作于每年第四季度開展，重點考核年度工作推進和目標完成情況，考核結果納入本市耕保責任目標考核。綜合評定工作于整體驗收后開展，重點考核資金統籌使用、實施管理、主要工程建設和實施成效等情況，考核評定和獎勵辦法另行制定。
第四十一條 逾期兩年以上未驗收或經整改后仍無法達到驗收要求的，按撤銷處理，所在鎮(街道、鄉)在撤銷后五年內不得再次申請開展全域土地綜合整治。全域整治區域內已先行使用的補充耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標、新增建設用地計劃指標，由所在鎮(街道、鄉)予以償還，鎮(街道、鄉)域內指標不足的由區級統籌償還。
第四十二條 對實施過程中存在違規調整永久基本農田，違背農民意愿搞大拆大建，違規占用耕地挖湖造景，破壞生態環境、鄉村風貌和歷史文脈的，應責令整改并追究相關單位和人員責任。對存在弄虛作假、失職瀆職等重大問題的，按照有關法律法規進行處罰。構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十三條 區、鎮(街道、鄉)應嚴格落實全域土地綜合整治后期管護責任，嚴格耕地和永久基本農田保護，嚴格全域整治區域國土空間用途管制，積極構建國土空間治理、利用和保護新秩序，除安全、民生、土地整理等需要外，原則上竣工驗收后全域整治區域五年內不得開展涉及耕地和永久基本農田占用以及較大規模地類調整的項目建設。
第九章 附則
第四十四條 本辦法自印發之日起實施。
