《排污許可管理條例》缺失四個關鍵內(nèi)容交代

　　【中國環(huán)保在線 名家論談】《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》公開征集意見了，強調(diào)以“改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，“環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更嚴格的污染物總量控制”，對“不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的”不予核發(fā)排污許可證，以及“從嚴核定排污單位的許可排放量”等，涉及與排放標準、環(huán)評制度、納污能力等生態(tài)環(huán)境部其他職能的有效協(xié)調(diào)。影響推行環(huán)境質(zhì)量為核心的管理理念，特提出如下四個方面的意見：
 

　　一、關于環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域怎樣發(fā)證？
 

　　排污許可證的重頭戲理應針對環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域怎樣體現(xiàn)從嚴控制和差異性區(qū)別，實現(xiàn)精細化管理。在條例中有兩處顯示觀點，其一是第二十四條，“地方人民政府根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善要求、依法制定的環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃、重污染天氣應對措施，要求排污單位執(zhí)行更加嚴格的重點污染物排放總量控制指標的，應當在排污許可證副本中規(guī)定”，其二是第五條，“環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更為嚴格的污染物總量控制，依證強化事中、事后監(jiān)管，推動改善環(huán)境質(zhì)量”。
 

　　第二十四條規(guī)定僅在副本中反映是落實達標規(guī)劃和緊急措施，不反映許可證主線。
 

　　第五條則把不達標地區(qū)提高污染物排放標準明確作為排污許可證依證強化事中、事后監(jiān)管的主線內(nèi)容。
 

　　應該說提高地方污染物排放標準確實是可行措施，但排放標準和許可證的關系何者為先，是必須明確交代的。現(xiàn)在的規(guī)定是許可證按排放標準核定排放總量，并發(fā)放許可證，即以標準發(fā)證。許可證對環(huán)境質(zhì)量的能動作用和發(fā)證壓力確實減少很多。但世界各國都是在執(zhí)行排放標準后，仍不能實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標時，則依靠排污許可證實行差異性管理，即一廠一個標準，更有效的實現(xiàn)污染源管控。不知條例做此大膽革新，對地方排放標準的作用能否支持“排污許可證堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”做過論證嗎？
 

　　二、關于三線一單的質(zhì)量底線不突破怎樣保障？
 

　　條例第十七條不予核發(fā)條件中，“對存在下列情形之一的，有核發(fā)權的生態(tài)環(huán)境主管部門，不予核發(fā)排污許可證：(一)、位于法律法規(guī)規(guī)定禁止建設區(qū)域內(nèi)的，或者不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控環(huán)境要求的”明確提出了三線一單管控要求，非常好。僅以三線要求中環(huán)境質(zhì)量底線不得突破提出質(zhì)疑，底線不突破是國外環(huán)境質(zhì)量反降級政策的發(fā)展，意味著任何新、改、擴建設活動都不能影響環(huán)境質(zhì)量，這是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能日漸好轉(zhuǎn)，不能反復降低的保障。條例在核定排污濃度和總量的規(guī)定中，沒有污染源與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的任何措施和規(guī)定，不知這個底線不突破怎樣保障。
 

　　這一條實際上是涉及怎樣應用環(huán)境影響評價制度的成果，包括戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評，排污許可證發(fā)放為落實污染預防制度，理應從流域、區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃開始，早期介入，對排污許可證的戰(zhàn)略性作用以及項目級的控制措施早有頂層思維，這樣才能真正懂得三線一單的精髓，而不是空談。這一點近環(huán)評司領導公開介紹地表水導則時，有更為精彩的說法：“按照‘環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞’的環(huán)境管理要求，修訂導則貫通了污染源-排放口-入河排污口-環(huán)境水體-控制斷面全過程，建立了污染排放與水環(huán)境質(zhì)量響應的技術鏈條，確立了環(huán)境質(zhì)量在水環(huán)境影響評價中的核心地位”，這段話說明生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司應該內(nèi)部加強溝通，強化排污許可證的能動作用，推進環(huán)境質(zhì)量倒逼機制，使環(huán)境影響評價制度為排污許可證保駕護航。
 

　　三、關于采用國家污染防治技術指南規(guī)定的可行技術誰保證達標？
 

　　第四十三條“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門組織編制污染防治可行技術指南。對于不采用國家污染防治可行技術指南所規(guī)定可行技術的，應當根據(jù)執(zhí)行報告、臺賬記錄、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合判定是否能夠穩(wěn)定達到排污許可證要求，并對不能穩(wěn)定達標的增加檢查頻次”，這一條同時說了技術和數(shù)據(jù)兩件事。技術未說明本身的法律地位，和誰賦予強制執(zhí)行的權利？數(shù)據(jù)則把監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律地位與自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和臺賬記錄等混為一談，強調(diào)綜合判定還要對不穩(wěn)定達標的增加檢查頻次。這些內(nèi)容上的混亂使第四十三條的法律地位大為降低，本來國家和地方污染物排放標準必須要有達標技術，是多年未實現(xiàn)的目標，也是近些年排放標準中特別限值所代表的一種缺乏技術經(jīng)濟優(yōu)化的傾向。條例想改變這些，首先需要和法規(guī)標準司共同確定中國的佳實用處理技術、佳可行處理技術是通過排污許可證還是通過排放標準來確定法律地位？
 

　　由于條例中早已把不達標區(qū)域提高排污總量控制的任務交給了地方污染物排放標準，所以這一任務只能由國家和地方污染物排放標準來承擔，排污許可證強調(diào)用什么技術來保證證后監(jiān)督合格實際上是一種越權。正確的做法是，增加排污許可證核定總量濃度是否能保證區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標，若不能保證，則應提出更高的減排要求，而不必討論企業(yè)該用什么技術，這是制定排放標準應進行的技術經(jīng)濟論證。
 

　　四、沒有流域區(qū)域納污能力流域區(qū)域發(fā)證超納污能力誰來控制？
 

　　條例共八十七條，對“生態(tài)環(huán)境主管部門堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，對排污單位實行綜合許可管理和多污染物協(xié)同控制”，“未取得排污許可證的，不得排放污染物”的具體規(guī)定均較詳盡，但是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心如何落實，沒有交代。這里有一個關鍵內(nèi)容是納污能力和排污許可證的關系，不能缺失。
 

　　中共中央辦公廳和囯務院辦公廳頒布的生態(tài)環(huán)境部三定方案中，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部“負責監(jiān)督管理國家減排目標的落實。組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度並監(jiān)督實施，確定大氣、水、海洋等納污能力，提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標，監(jiān)督檢查各地污染物減排任務完成情況，實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制”。這一新職責次明確要確定大氣、水、海洋等納污能力，并把量化納污能力作為國家減排目標的依據(jù)，把各地落實減排任務作為實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制的基礎，為生態(tài)環(huán)境部提升執(zhí)法監(jiān)督水平夯實環(huán)境管理基礎并進一步推進綠色發(fā)展指明了路徑。
 

　　每個具體的流域和區(qū)域控制單元都有針對性的控制污染物名稱和控制指標，這是在確定大氣、水納污能力過程中通過調(diào)查和分析確定的。為了確保社會經(jīng)濟發(fā)展不超過納污能力，發(fā)放排污許可證擔負著實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制的重任。而不僅僅是將“排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”。因為固定污染源環(huán)境管理可以有排放標準、環(huán)境稅、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減碳等多項措施，但是這些措施都缺乏一個關鍵點，那就是與環(huán)境質(zhì)量未直接掛鉤，不能承擔生態(tài)環(huán)境保護目標責任制和生態(tài)環(huán)境資源預警調(diào)控、干部終身問責等一系列生態(tài)環(huán)境考核任務。這就需要排污許可證站在水、氣納污能力的肩膀上攀登生態(tài)環(huán)境管理的新高峰，使排污許可證盡快與環(huán)境質(zhì)量和納污能力掛鉤。不要重復“只要減少排污量，就對環(huán)境質(zhì)量有利”這種粗放式的管理思維。現(xiàn)在需要精細化管理，需要計環(huán)境成本。
 

　　當前緊迫的是對流域區(qū)域控制單元納污能力進行緊急核定，對超出納污能力的發(fā)證總量立即進行調(diào)控，防止許可證一旦發(fā)出，與2020污染防治攻堅戰(zhàn)流域和區(qū)域力求實現(xiàn)的削減總量相矛盾，法律許可總量大于發(fā)證允許總量，那時再撤回，遇到的是第五十八條“排污單位依法取得的排污許可證受法律保護，生態(tài)環(huán)境主管部門或者其上級行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的排污許可證。”
 

　　當初陳吉寧部長提出環(huán)境質(zhì)量為核心精細化管理，現(xiàn)在李干杰部長提出三線一單、污染預防，都是在環(huán)境質(zhì)量倒逼機制上下功夫，現(xiàn)在的條例把許可證限制在污染源范圍內(nèi)，讓地方環(huán)保局脫離地方環(huán)境質(zhì)量要求去審批，無論從短期看還是從長期看，都不是上策。即使寄希望于進一步完善，也會事倍功半。