“土十條”污染耕地修復資金需求及實現機制

　　【中國環保在線 行業動態】為貫徹落實科學發展觀，提高科學決策水平，國家環境咨詢委員會和環境保護部科學技術委員會(簡稱“兩委”)應運而生。“兩委”成立以來，匯聚了一大批我國環境與發展領域的院士、專家和學者，從多視角、多層次、多維度為環保工作全面建言獻策，在環境重大戰略問題及解決群眾身邊突出環境問題等方面，發揮了重要的智庫作用。

 

　　背景
 

　　土壤是人類賴以生存的主要資源之一，根據2014年環保部和國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》(以下簡稱《公報》)，我國耕地土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調查點位覆蓋全部耕地。我國土壤修復產業起步于“十一五”，發展于“十二五”，隨著《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)的發布，土壤修復產業在“十三五”期間將會有長足的發展。
 

　　土壤修復資金需求量大，且過度依賴于政府，制約著我國土壤修復產業的發展。2014—2016年，中央財政下達的土壤污染防治預算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國土壤修復行業約有200億元的市場規模，由國家支持的修復資金所占比例為75.3%，其余資金來自污染企業和地產企業，而用于耕地修復的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另據江蘇省環保產業技術研究院發布的《2015年土壤修復市場年中盤點》，截至2015年6月1日，我國正在開展的土壤修復工程類及調查評估類項目共16.5億元投資金額中，耕地修復僅占7.1%。雖然土壤治理專項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補我國土壤修復的資金缺口，可用于耕地修復的資金就更少。
 

　　“土十條”耕地修復需求解析
 

　　“土十條”提出了污染耕地的修復目標，核心是改善土壤環境質量，出發點為保障農產品質量和人居環境安全，堅持預防為主、保護優先、風險管控，突出重點區域、行業和污染物。
 

　　“風險管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風險管控”主要指管控污染耕地對農產品質量和人居環境安全帶來的風險，確立了以風險管控為主導思想的污染耕地修復原則。“土十條”將未污染和輕微污染的耕地劃為優先保護類，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類，重度污染的耕地劃為嚴格管控類。該污染耕地的類別劃分與《公報》中的類別劃分完全一致，并且《公報》中調查點位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據“土十條”規定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達到26667千米2；重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2；重度污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進，并且對面積為185333千米2的輕微污染的耕地進行有效保護，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達到88.55%，將基本實現“到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右”的目標。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”的目標，則應在完成2020年目標的前提下，至少應再實現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。現階段，污染耕地修復措施主要體現在風險管控的層面上，對土壤環境質量改善的作用較小。
 

　　“土十條”中提到的耕地修復的具體措施主要包括：一是對于優先保護類耕地，劃為基本農田進行嚴格保護，嚴格控制新建污染企業以及對現有企業提標升級改造；二是對于安全利用類耕地，采取農藝調控、替代種植等措施降低農產品超標風險；三是對于嚴格管控類耕地，嚴禁種植食用農產品，開展輪作休耕制度、種植結構調整、退耕還林還草等試點工作，以及利用植物修復或者常規修復手段進行重金屬污染耕地修復。“土十條”是在我國耕地污染較為嚴重的背景下出臺的，以管控耕地污染帶來的農產品質量和人居環境安全風險為近期目標，不具有徹底改善耕地質量的政策目的，僅提出了到21世紀中葉“土壤環境質量全面改善”的遠景目標，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風險管控為主，分階段推進，突出重點區域，所以耕地修復的投資成本將會因地而異。
 

　　耕地修復資金需求
 

　　耕地修復資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標設定進行。根據國內已有耕地污染修復的案例，修復技術主要包括農藝調控、植物修復、常規修復三種方法，耕地修復資金需求量計算公式，如下所示：
 

　　耕地修復資金需求量=∑耕地修復面積×耕地修復單位成本
 

　　實現2020年目標的資金需求
 

　　安全利用。“土十條”中，對于耕地安全利用的標準并未明確界定。事實上，耕地土壤環境質量達標是可靠的安全利用方式，對應的風險管控成本中就包括較高的耕地修復成本。然而從另一個角度來看，即便耕地土壤環境質量不達標，也可以通過改變種植農作物類別或其用途、控制這類耕地上農產品產出的市場流通等方式實現安全利用，其對應的耕地修復成本就會低很多。本文根據“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類的規定，界定污染耕地的安全利用為經過防治后的污染耕地，對人體健康、作物生長和糧食安全等不會造成危害，其中糧食生產重金屬不超標是輕中度重金屬污染風險管控的重要階段性指標。需要說明的是，即便在本文中對安全利用做了明確表述，也不可避免實踐中以安全利用為目標耕地修復投資的不確定性。
 

　　根據2016年永清環保中標長沙望城區重金屬污染耕地修復項目公告，中標金額為7958.9萬元，開展總計157.33千米2的整區分區分級治理，每年的修復成本為50.6萬元/千米2。到2020年，達到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標的修復資金總需求為680億元。
 

　　替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質上是通過改變原來作物種植結構，輔以植物修復的技術手段對重度污染土壤進行修復。植物修復在國內已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學武器引起的耕地有機砷污染土壤，成本為3000～4500萬元/千米2；2015年，以植物修復手段為主，廣西環江共計修復污染耕地0.85千米2，中央專項資金支持2450萬元，處理成本為2871萬元/千米2。另外，根據中國網報道的專家估計數據，采用植物修復法修復土壤，修復成本約為3000萬元/千米2。假設至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬元/千米2。保守估計至2020年通過種植結構調整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區的資金需求為1333億元。
 

　　污染耕地修復。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。根據我國示范工程，耕地修復的常規修復方法平均成本為7500萬元/千米2，低成本為4500萬元/千米2[4]，植物修復技術是一種低成本的綠色修復技術，修復成本約為3000萬元/千米2。修復周期按照15年計，保守估計至2020年治理和修復6667千米2耕地的資金需求為667億元。
 

　　綜上所述，保守估計至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復治理措施等在內的耕地修復的資金需求量為2680億元。
 

　　實現2030年目標的資金需求
 

　　《土壤污染防治行動計劃》目標中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”。要求在完成2020年目標的前提下，至少應再實現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環保中標的標的成本506萬元/千米2(修復時間以10年計)，43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設到2030年開展修復治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復，那么進行替代種植或退耕還林還草、修復治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復的資金需求總量為6193億元。