探索空間規(guī)劃深層次變革 防控產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移

　　【中國環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】伴隨我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移愈加頻繁。同時(shí)，這種產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移意味著污染種類和情況的復(fù)雜化。由此引發(fā)的一系列問題都需要更有針對性的規(guī)劃，依靠實(shí)質(zhì)性的政策、監(jiān)管突破來實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。
 

　　產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移給農(nóng)村帶來了巨大的環(huán)境危機(jī)，土壤污染、水污染等問題日益突出以及噪聲污染、輻射污染等新問題愈加隱現(xiàn)。為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，應(yīng)采取引入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單理念，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻；加強(qiáng)規(guī)劃融合力度，探索空間規(guī)劃體系深層次變革；加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管，填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的實(shí)質(zhì)空缺等措施予以補(bǔ)救。
 

　　背景
 

　　伴隨我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，在城市環(huán)境成本加大以及城市環(huán)境管制力度加強(qiáng)的雙重壓力驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移愈加頻繁。鑒于當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)以及未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢，預(yù)計(jì)未來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)總量有望持續(xù)增加，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)也必將隨之而加劇。在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)美麗中國，必須建設(shè)好‘美麗鄉(xiāng)村’”，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作提出了新的更高要求。當(dāng)前及今后很長一段時(shí)間，防控產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移都是推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中亟待解決的關(guān)鍵問題。
 

　　（一）產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移引發(fā)的環(huán)境危害
 

　　1 農(nóng)村地區(qū)土壤污染越加嚴(yán)重
 

　　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中大量工業(yè)污染源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，直接加大了農(nóng)村地區(qū)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)。以工業(yè)固廢的處理為例，受物質(zhì)特性、技術(shù)條件、地理位置等因素影響，每年約有50%的新增工業(yè)固廢并未得到綜合利用，導(dǎo)致工業(yè)固廢的貯存量逐年遞增。而工業(yè)固廢的堆存不僅侵占了大量的耕地，還會(huì)導(dǎo)致土壤的污染。由于工業(yè)固廢中重金屬含量高且毒性大，土壤一旦被污染將很難修復(fù)。據(jù)環(huán)保部與國土資源部于2014 年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土壤總的超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中耕地土壤點(diǎn)位的超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%。此外，工業(yè)固廢的堆存不僅占用大量耕地，導(dǎo)致土壤污染，其長時(shí)間的堆存還會(huì)造成空氣、地表水和地下水的二次污染。
 

　　2 農(nóng)村地區(qū)水污染程度加劇
 

　　隨著產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村的加速轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)水污染程度不斷加劇。根據(jù)可供查閱的《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)(1997——2000)》的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國工業(yè)廢水排放量總量呈現(xiàn)持續(xù)的下降趨勢，由1997 年的226.7 億噸下降到2000 年的194.2 億噸，其年度環(huán)比下降率分別為13.1%、3.2%、和3.1%。但是，同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量卻不降反升，由38.4 億噸增加到41.1 億噸。因受1998 年金融危機(jī)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量雖然曾有短暫的下降，但是，總量上仍然呈現(xiàn)穩(wěn)中趨漲的態(tài)勢，其年度環(huán)比增長率曾分別高達(dá)19%和12.1%。同時(shí)段內(nèi)，我國農(nóng)村地區(qū)工業(yè)廢水排放量占全國總量的比例由16.9%迅速激增至21.2%。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《全國污染源普查公報(bào)(2010)》的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村地區(qū)的主要水污染物，即COD、總氮、總磷的排放量分別為1324.09 萬噸、270.46 萬噸、28.47 萬噸，其所占全國排放總量的比例分別高達(dá)43.71%、57.19%、67.27%。此外，環(huán)保部曾對18000 多家化工企業(yè)進(jìn)行大排查，發(fā)現(xiàn)地處大江大河沿岸、飲用水源地上游等環(huán)境敏感區(qū)的化工企業(yè)占比高達(dá)86.2%(郄建榮，2011)。
 

　　上述數(shù)據(jù)表明，我國產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯，農(nóng)村地區(qū)水污染防治和水環(huán)境保護(hù)的壓力也在持續(xù)增大。產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不僅嚴(yán)重威脅農(nóng)村地區(qū)的飲水安全和水環(huán)境保護(hù)，還會(huì)引發(fā)大量的土壤污染，甚至是耕地污染，進(jìn)而影響到糧食安全。
 

　　3 農(nóng)村地區(qū)噪聲污染問題凸顯
 

　　隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)等噪聲污染嚴(yán)重的工程項(xiàng)目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)越來越多，噪聲污染源從城市向農(nóng)村不斷蔓延。近些年，農(nóng)村地區(qū)高速公路噪聲擾民、高噪聲工業(yè)企業(yè)噪聲擾民等投訴案件逐年遞增，并成為典型的環(huán)境侵權(quán)類別。2015年底，高法公布了10大環(huán)保侵權(quán)典型案例中就有1 例是農(nóng)村地區(qū)噪聲污染致?lián)p案例。噪聲污染不僅打破了農(nóng)村原有的寧靜，還給農(nóng)村居民帶來新的健康風(fēng)險(xiǎn)，增加引發(fā)血壓、膽固醇、葡萄糖等疾病的概率。
 

　　4 電磁輻射污染問題隱現(xiàn)
 

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村居民家用電器的使用量迅速增加以及電力、通信、交通事業(yè)的迅速發(fā)展，電磁輻射污染問題呈現(xiàn)出從城市迅速向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村擴(kuò)散的趨勢，因農(nóng)村通信基站和輸變電設(shè)施的電磁輻射引發(fā)的輻射污染問題在農(nóng)村地區(qū)逐漸顯現(xiàn)。可見，伴隨著電力、通信等產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村地區(qū)的電磁輻射污染問題隱現(xiàn)，應(yīng)及早重視。
 

　　（二）防控產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法制困境
 

　　1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻低
 

　　當(dāng)前，我國各地的環(huán)境準(zhǔn)入制度具有“城市中心主義偏向”，環(huán)境準(zhǔn)入以嚴(yán)格限制主城區(qū)污染嚴(yán)重的規(guī)劃項(xiàng)目為主，尚未涉及有關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐農(nóng)村的規(guī)劃項(xiàng)目。2008年，重慶市政府印發(fā)了《重慶市工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，主城區(qū)不再規(guī)劃發(fā)展大氣污染嚴(yán)重的項(xiàng)目，上游地區(qū)不再布置水污染嚴(yán)重的項(xiàng)目，而化工、醫(yī)藥等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的產(chǎn)業(yè)向長壽、萬州、涪陵等周邊地區(qū)輻射。201年，南京市政府公布了《建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度實(shí)施方案》，將一批高耗能、重污染項(xiàng)目列入環(huán)境負(fù)面清單，禁止進(jìn)入南京市區(qū)。從重慶和南京的經(jīng)驗(yàn)來看，我國各地環(huán)境準(zhǔn)入制度的“城市中心主義偏向”表現(xiàn)的非常明顯。而因缺少針對污染產(chǎn)業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)范，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻明顯更低。這種環(huán)境成本的差異，進(jìn)一步推動(dòng)了污染產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，又因?yàn)槿鄙贉?zhǔn)入機(jī)制的攔截和篩選，大量污染產(chǎn)業(yè)向廣袤的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，難以真正實(shí)現(xiàn)污染集中防治和風(fēng)險(xiǎn)集中防控。
 

　　2 “多規(guī)混淆”，空間規(guī)劃體系銜接不足
 

　　我國已形成了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃并行的格局，在一定程度上也出現(xiàn)了“多規(guī)混淆”的問題。對此，徐東輝(2014)對因工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾而導(dǎo)致了各個(gè)規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)乃至相互沖突的表現(xiàn)進(jìn)行了分析；朱江等(2015)認(rèn)為，由于主導(dǎo)形態(tài)是縱向控制，而同一空間上的橫向銜接和聯(lián)系往往不足，造成了在同一橫向維度上不同規(guī)劃管控邏輯的矛盾，而這種矛盾正是空間管理問題的根源；鄧小云(2016)也指出，目前環(huán)保規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在相互銜接方面尚缺乏明確的指導(dǎo)性規(guī)定，面臨的困難較多。