千億“小環(huán)衛(wèi)”市場待挖掘 細(xì)分領(lǐng)域PPP開始搶位

　　【中國環(huán)保在線 環(huán)衛(wèi)清潔】隨著我國垃圾前后端處理的需求，收運產(chǎn)業(yè)鏈的完善，“大環(huán)衛(wèi)”格局已經(jīng)打開，PPP模式運用漸趨成熟。而在此之下的“小環(huán)衛(wèi)”產(chǎn)業(yè)也將成為待挖掘的千億級市場，PPP漸成新主流，細(xì)分領(lǐng)域環(huán)衛(wèi)PPP開始搶位。
 

　　一、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域集中于清掃和轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)
 

　　根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。同樣是原建設(shè)部發(fā)布的文件，《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：(1)道路清掃保潔；(2)生活垃圾和糞便收集運輸處理；(3)公共場所環(huán)境衛(wèi)生。
 

　　這里，前者是“大環(huán)衛(wèi)”，是包括垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列活動的總稱；后者是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。
 

　　PPP在垃圾處置環(huán)節(jié)的運用已相當(dāng)成熟，且產(chǎn)出說明較為明確、績效考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)清晰，因此本文主要研究傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。
 

　　“小環(huán)衛(wèi)”，是機會待挖掘的千億級“大市場”。2015年全國城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費用10元/平方米˙年計算(行業(yè)平均道路清掃價格在8-12元/平方米˙年)，每年全國城市道路清掃市場空間約為733億元。2015年,全國城市生活垃圾清運量為1.91億噸，以垃圾清運費用75元/噸計算，每年全國城市生活垃圾清運市場空間約為143億元。兩者合計達(dá)到876億元。此外，2015年全國縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運量0.66億噸，以同等單位服務(wù)價格測算，市場規(guī)模分別為237億元和50億元，合計為287億元。因此，2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已達(dá)到1163億元。此外，考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化下各地逐漸推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場也有不小的規(guī)模(截至2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪裝道路面積29.13億平方米)。隨著城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運量、環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來單位服務(wù)價格上升，環(huán)衛(wèi)市場將進(jìn)一步擴大，有望在2020年突破1500億元。
 

　　二、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)市場化始于政府購買服務(wù)
 

　　根據(jù)E20研究院的觀察，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的“政企合作”或者說服務(wù)界面也遵循從設(shè)備采購到工程服務(wù)、再到運營服務(wù)、終向效果服務(wù)演化的規(guī)律。換句話說，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，初與外部市場主體的合作于設(shè)備采購和施工采購，運營管理責(zé)任由政府企事業(yè)單位承擔(dān)。
 

　　真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場化，是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)本身的市場化。這種實踐起步于上個世紀(jì)80年代中期，北京、上海、深圳等地進(jìn)行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環(huán)衛(wèi)市場化，部分城市甚至實現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場化。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。自此，各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。
 

　　在此期間，環(huán)衛(wèi)市場化的主要方式是政府購買服務(wù)。此種操作與傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)自身的特點密切相關(guān)。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)項目的建設(shè)周期短、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)快，本質(zhì)上屬于勞動力密集型。更重要的是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設(shè)，其市場化主要是改變過去政府事業(yè)編制下人工清掃、轉(zhuǎn)運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢，從而滿足政府及公眾對城市環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的要求。因此，按照E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖，嚴(yán)格意義上的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)(即垃圾清掃、收運，不含收運站融資建設(shè))應(yīng)該歸為非PPP類(D類)，即不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP類政府購買服務(wù)。具體方式上包括委托運營、托管運營等，基本均為輕資產(chǎn)服務(wù)模式。

　　圖2E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

 

　　全國環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖地圖冊中發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)新簽項目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環(huán)衛(wèi)集團、福建龍馬環(huán)衛(wèi)、北控水務(wù)、深圳玉禾田、勁旅環(huán)境、中聯(lián)重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環(huán)保、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)等合同額合計約占全行業(yè)的60%。可以看到，成長較好的企業(yè)有美城環(huán)境、萬容科技、嘉諾資源、重慶環(huán)衛(wèi)等。根據(jù)主要公司的中標(biāo)信息分析發(fā)現(xiàn)，以委托、承包、采購等方式的政府購買服務(wù)項目依然占主導(dǎo)，這與E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。
 

　　三、PPP漸成環(huán)衛(wèi)市場化新主流
 

　　自2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。和傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)不同，PPP項目具有投資規(guī)模較大、合作期限較長、政府每年度支出責(zé)任較小、付費與績效考核掛鉤等特點。環(huán)衛(wèi)也是PPP適用的領(lǐng)域。根據(jù)E20從北京環(huán)衛(wèi)集團等會員企業(yè)獲得的反饋，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項目數(shù)量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過去的政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環(huán)衛(wèi)PPP項目(含清掃、收運)入庫，其中16個項目已落地。
 

　　根據(jù)對已落地環(huán)衛(wèi)PPP項目的分析，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個明顯的特征。
 

　　(1)投資規(guī)模在3000萬元以上，這和政府購買服務(wù)模式下相比投資額明顯提高。其中以城區(qū)生活垃圾清掃為合作內(nèi)容的項目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清掃、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)甚至包括垃圾處理的項目投資體量則很大，高的達(dá)到18億元。此類項目性質(zhì)上則變成E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖中C類項目(非特許經(jīng)營的政府采購型PPP，即PFI)，不涉及特許經(jīng)營，但含有融資、建設(shè)和運營維護的內(nèi)容。