解讀《上海市環(huán)境保護條例》 創(chuàng)新四項治理機制

　　【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】政策法規(guī)也要與時俱進，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，上海市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題更為復(fù)雜，原環(huán)境保護條例已經(jīng)表現(xiàn)出多方面的不適應(yīng)性，為此新版《上海市環(huán)境保護條例》出爐，于10月1日起實施。　　
　　2016年7月29日，《上海市環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)市十四屆人大常委會第三十一次會議表決通過，將于2016年10月1日起施行。為更好地理解和貫徹實施《條例》，現(xiàn)就其主要內(nèi)容作如下解讀：
　　
　　一、關(guān)于修法的必要性
　　
　　隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，本市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題更為復(fù)雜，原《條例》已經(jīng)表現(xiàn)出以下幾方面的不適應(yīng)性：一是不適應(yīng)國家層面環(huán)境保護法律制度。新《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》在立法理念、監(jiān)管方式等方面都作了重大突破，在責(zé)任追究上一改環(huán)保領(lǐng)域手段過軟的弊病，針對違法排污者創(chuàng)設(shè)了按日計罰等硬措施。原《條例》的部分內(nèi)容與新《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》的規(guī)定不盡一致，相關(guān)制度措施也已不能滿足新時期生態(tài)文明建設(shè)的需要。
　　
　　二是不適應(yīng)新時期環(huán)境治理工作。近年來，國家環(huán)境治理力度不斷加大，大氣、水、土壤行動計劃相繼出臺，同時，國家對各省市明確下達了環(huán)境目標(biāo)，要完成這些目標(biāo)，任務(wù)還很艱巨，需要采取更加切實有效的措施推進。三是不適應(yīng)環(huán)境治理體制機制的創(chuàng)新。今年國家層面由環(huán)保部牽頭的環(huán)境保護改革方案有20項。同時，國家鼓勵有條件的地方按照中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的總體布局，先行先試。本市正在進一步深化環(huán)評審批改革，探索排污許可“一證式”管理，鼓勵環(huán)境污染第三方治理、推進環(huán)境監(jiān)測社會化等改革創(chuàng)新工作。隨著依法行政的推進，改革要于法有據(jù)，這些改革創(chuàng)新需要通過修訂《條例》予以法制化。四是不適應(yīng)“四個中心”和科技創(chuàng)新中心建設(shè)。本市“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年要形成具有影響力的科創(chuàng)中心基本框架，基本建成“四個中心”。距離目標(biāo)節(jié)點不足五年，迫切需要通過修訂《條例》，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，促進綠色發(fā)展，進而將生產(chǎn)要素向“四個中心”和科創(chuàng)中心建設(shè)集中。
　　
　　二、關(guān)于修法的基本原則
　　
　　《條例》的修改貫徹了“廣泛參與、綠色發(fā)展、全面監(jiān)督、嚴格執(zhí)法”的基本原則。一是“廣泛參與”，推動社會各方力量參與環(huán)境保護，營造社會共治的格局；二是“綠色發(fā)展”，突出源頭防治，從改變生產(chǎn)和生活方式推進生態(tài)環(huán)境保護；三是“全面監(jiān)督”，督企與督政并重，在強化企業(yè)防治污染的主體責(zé)任的同時，督促相關(guān)政府部門積極履職，解決突出環(huán)境問題，保護群眾環(huán)境權(quán)益；四是“嚴格執(zhí)法”，實行嚴格的環(huán)境保護制度，實現(xiàn)源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。
　　
　　三、《條例》的主要內(nèi)容
　　
　　（一）關(guān)于推進全社會共同治理
　　
　　《條例》按照“更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用”的指導(dǎo)思想，明確了不同主體的責(zé)任：對于政府，重點強調(diào)各級政府對所轄行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，將環(huán)境保護履職情況作為對政府和領(lǐng)導(dǎo)人督察和考核的重要內(nèi)容，并實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。對于企業(yè)，重點強化其主體責(zé)任，除了依法履行污染防治義務(wù)外，還需要公開污染物排放和防治信息，推動實施清潔生產(chǎn)和綠色改造等。對于社會公眾，重點引導(dǎo)公眾綠色出行，注意節(jié)約資源，積極參加環(huán)保志愿者活動。通過完善公益訴訟制度，為公眾參與環(huán)境保護提供多元化渠道。
　　
　　（二）關(guān)于推進源頭治理
　　
　　未來，本市通過末端治理的難度越來越大，減排空間也更加有限。同時，能源結(jié)構(gòu)以煤為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、污染排放過于集中等結(jié)構(gòu)性問題尚未根本解決。因此，除繼續(xù)加大污染治理力度外，必須大力推進源頭治理。為此，《條例》第二章、第三章分別從規(guī)劃管理和綠色發(fā)展不同的角度加強環(huán)境保護的源頭治理工作，其中重點規(guī)定了生態(tài)保護紅線制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。，細化生態(tài)保護紅線制度。該制度是近年來國家重點開展的一項國土空間管控及生態(tài)環(huán)境保護的重大戰(zhàn)略，為提高可操作性，《條例》從兩方面予以細化：一是確定生態(tài)紅線保護具體范圍，明確將飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)和重要的灘涂濕地等區(qū)域納入生態(tài)保護紅線范圍，實施嚴格保護。二是實現(xiàn)生態(tài)保護紅線制度與城市規(guī)劃之間的銜接，明確分類分級管控和嚴格保護的要求。第二，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施。《條例》明確市發(fā)展改革、經(jīng)濟信息化等部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)化城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面推行清潔生產(chǎn)；將高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)納入淘汰類、限制類產(chǎn)業(yè)目錄。針對環(huán)境污染嚴重、環(huán)境違法情況突出的地區(qū)，明確區(qū)政府應(yīng)當(dāng)采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域生態(tài)整治等方式實施綜合治理。第三，積極促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。一是鼓勵企業(yè)建立綠色供應(yīng)鏈，對產(chǎn)品設(shè)計、物料采購、制造、銷售、物流、回收和再利用等各個環(huán)節(jié)實施綠色改造。二是推行綠色辦公，控制一次性用品的使用。三是鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推行綠色建筑、綠色交通和加強物資循環(huán)利用等措施。