淺論關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部生活垃圾處理的BOT模式研究

　　【中國環(huán)保在線 技術(shù)前沿】隨著生活水平提高，城鄉(xiāng)結(jié)合部生活垃圾處理問題也日漸凸顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部是生活垃圾的集合帶，長期以來一直被迫承擔(dān)城市生活垃圾的終儲存地的角色。在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部，提高技術(shù)和效率，成為新思路。　　隨著生活水平的提高，居民對環(huán)保越來越關(guān)注，而現(xiàn)行財政收入對環(huán)保的承受力相當(dāng)有限。一方面現(xiàn)行生活垃圾處理效率和技術(shù)低下，另一方面隨著城鎮(zhèn)化的推進，產(chǎn)生了一個特殊地帶――城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市是環(huán)境保護的重點，而城鄉(xiāng)結(jié)合部往往被忽視。在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部，提高技術(shù)和效率，成為新思路。
　　
　　一、研究背景
　　
　　生活垃圾處理是一個公益性較強的行業(yè)，長期以來作為公共產(chǎn)品而由政府運營，形成了一個具有自然壟斷的和自我封閉的行業(yè)。國家財政撥款維持運營，受限于財政能力約束，垃圾處理技術(shù)落后，效率低下，二次污染嚴(yán)重。城鄉(xiāng)結(jié)合部是生活垃圾的集合帶，長期以來一直被迫承擔(dān)城市生活垃圾的終儲存地的角色。財政環(huán)保支出的重點多放在城市，城鄉(xiāng)結(jié)合部表面與城市共用一套處理系統(tǒng)，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地域分散，運輸成本高，居民素質(zhì)地下等原因，實質(zhì)上大多就地焚燒或填埋。通過采用BOT模式，在生活垃圾處理環(huán)節(jié)引入商業(yè)資本，引進新技術(shù)，實現(xiàn)生活垃圾的綜合處理，提高運營效率，緩解財政壓力，真正兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的生活垃圾處理。
　　
　　二、生活垃圾處理模式
　　
　　(一)政府主導(dǎo)的垃圾處理模式
　　
　　政府主導(dǎo)的垃圾處理運作模式環(huán)節(jié)眾多，直接由財政撥款，形成了“給多少錢，辦多少事”的狀況，資金使用效率低;受資金限制，處理技術(shù)落后等一些列問題。
　　
　　(二)BOT模式
　　
　　美國的生活垃圾收集和運輸都是由商業(yè)公司運營，商業(yè)公司由于自負(fù)盈虧因而降低成本的動機非常大，可以極大提率。由商業(yè)公司運營垃圾處理的前端，那么必須進行嚴(yán)格的成本和收益核算和項目招標(biāo)，商業(yè)公司在垃圾分類中，可回收垃圾可以帶來一定的現(xiàn)金流，保證商業(yè)公司一定的收益率的基礎(chǔ)上，根據(jù)每噸垃圾對商業(yè)公司進行補貼，由于商業(yè)運營的效率更高，對商業(yè)公司進行補貼，不僅不會增加財政負(fù)擔(dān)，可以節(jié)省一部分目前在垃圾收集和運輸方面的支出費用。
　　
　　目前BOT模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用集中在污水處理廠和垃圾焚燒廠，未形成綜合處理工業(yè)園區(qū)，未使生活垃圾盡其所用，垃圾的利用率比較低。通過建立生活垃圾綜合處理園區(qū)，可以實現(xiàn)垃圾分類綜合利用。綜合園區(qū)的設(shè)計不一定需要按照圖形中，也可以由生活垃圾焚燒發(fā)電廠，以及配套的爐渣綜合利用廠、飛灰處理廠、生活垃圾衛(wèi)生填埋場和滲濾液處理廠組成。而項目公司由商業(yè)資本和政府共同出資可以相互監(jiān)督，降低雙方違約風(fēng)險。
　　
　　(三)BOT模式的優(yōu)勢
　　
　　(1)資金利用。政府采用BOT方式能夠吸引大量的國內(nèi)外資金，充分解決環(huán)保項目建設(shè)的資金的缺口問題;除此之外，BOT方式有利于政府調(diào)整資金使用的結(jié)構(gòu)，把資金引導(dǎo)到垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，以使政府能夠集中有限資源投入到那些不被現(xiàn)有的投資者看好，但卻關(guān)系著國計民生的重大項目上。
　　
　　(2)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營周期長、規(guī)模大，風(fēng)險系數(shù)較高。利用BOT模式，政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目的投資者。項目的借款及其風(fēng)險由承包商負(fù)責(zé)承擔(dān)，而政府不再需要對項目債務(wù)擔(dān)保或簽署，減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　
　　三、BOT模式可行性分析
　　
　　(1)理論可行性。終項目是否可行的重要的一點就是改變現(xiàn)有方式能不能把“蛋糕”做大，只有“蛋糕”做大了各方才有可能從中受益。商業(yè)運營因預(yù)算硬約束和自負(fù)盈虧激勵，效率會高于政府部門運營，因而企業(yè)商業(yè)運營垃圾的收集分類會比政府更有效率;垃圾分類后一方面可以實現(xiàn)資源循環(huán)利用，另一方面也可以實現(xiàn)分類利用，終處理的效率也會提高;將城鄉(xiāng)結(jié)合部納入到整個垃圾處理體系，可以增加垃圾處理量，垃圾處理領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，隨著處理量的增加，單位成本會降低，單位收入會上升。從以上三個方面可知采用BOT模式終將能夠做大整個“蛋糕”，使得各方同時存在收益可能。
　　
　　(2)環(huán)保企業(yè)參與度。目前國內(nèi)積極參與BOT項目的企業(yè)越來越多，如桑德環(huán)境、上海環(huán)境集團有限公司。筆者通過實地調(diào)研多家環(huán)保企業(yè)發(fā)現(xiàn)，環(huán)保企業(yè)對于參與BOT項目一方面都持謹(jǐn)慎態(tài)度，另一方面都非常感興趣。雖然BOT項目存在非常多的風(fēng)險，如項目評估風(fēng)險、項目融資風(fēng)險、政府違約風(fēng)險等一系列風(fēng)險，因而企業(yè)比較謹(jǐn)慎。但是生活垃圾處理BOT項目是一個壟斷行業(yè)，一旦公司獲得特許經(jīng)營權(quán)，就可以在相當(dāng)長時期內(nèi)在一個沒有任何競爭者的行業(yè)內(nèi)運營，獲得穩(wěn)定垃圾綜合處理現(xiàn)金流，即使在項目轉(zhuǎn)移給政府后，企業(yè)仍然可以繼續(xù)提供后續(xù)支持服務(wù)，所以生活垃圾處理BOT項目對企業(yè)非常具有吸引力。
　　
　　(3)政府的態(tài)度。隨著BOT應(yīng)用范圍和領(lǐng)域不斷深化，特別是在高速公路領(lǐng)域，各級政府對BOT已有較為充分了解，而在環(huán)保領(lǐng)域，各級政府也開始了解和嘗試BOT項目，如洛陽市、常德市、武漢市等等。通過社會調(diào)研發(fā)現(xiàn)不少政府官員對于BOT項目都有或多或少的了解和興趣。目前限于財政資金的局限，特別是在財政收入不是非常高的地區(qū)，城市生活垃圾處理是非常棘手的問題，城鄉(xiāng)結(jié)合部更是無力顧及。而隨著人們收入水平提高，居民對環(huán)保的要求也越來越高，目前的環(huán)保狀況已經(jīng)越來越不能滿足大眾需求。BOT能讓商業(yè)資本介入，不僅能夠解決城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的生活垃圾問題，還可以實現(xiàn)垃圾的綜合處理，因而激起了政府部門的興趣。但是同時也存在一些問題，目前的城市垃圾處理涉及的利益主體非常多，統(tǒng)一協(xié)調(diào)困難大，另一方面環(huán)衛(wèi)部門在BOT項目評估和操作上缺乏專業(yè)人才也成為一大瓶頸。
　　
　　四、建議
　　
　　城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個地理上相當(dāng)特殊的位置，肩負(fù)著城市和農(nóng)村的雙邊功能。隨著生活水平提高，城鄉(xiāng)結(jié)合部生活垃圾處理問題也日漸凸顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊位置決定了現(xiàn)行的生活垃圾處理模式對其的忽視。隨著環(huán)保問題日益突出，單靠政府財政資金解決環(huán)保問題已經(jīng)略顯單薄。雖然生活垃圾處理具有教強的外部性，具有公共產(chǎn)品特點，但是通過BOT模式能夠?qū)⑼獠啃詢?nèi)部化，也可以由商業(yè)資本運營。在控制BOT模式的風(fēng)險的情況下，在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本可以提率，解決城市生活垃圾處理低效和城鄉(xiāng)結(jié)合部垃圾污染問題，同時減少財政支出負(fù)擔(dān)。在建立和完善法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，合理有序在生活垃圾處理方面引入BOT模式，可以促進生活垃圾“、無害、快速”地處理。