環境治理四兩撥千斤 科學監管關鍵在協同共治

　　【中國環保在線 人物故事】環保部門要嚴格依法行政，推進科學行政，實現效能行政，大限度地統籌政府系統的公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題。協同共治的基本方式是協商、協調、協作、協同，關鍵是要推進參與、透明、協作。對此，相關媒體專訪了國家行政學院公共管理教研部教授宋世明。　　
　　環保部門履職盡責的依據有哪些？
　　
　　相關法律、三定規定及責任清單。
　　
　　媒體：職權法定應該是環保等行政部門履行職責的基本原則，您認為現行法律法規及相關文件對環保部門職責的界定是否足夠清晰？
　　
　　宋世明：要想履職盡責，首先需要清楚環保部門的法定職責到底是什么。在依法治國、依法行政的今天，如果對法定職責不清楚，而從道德、倫理等其他角度探討，就會把問題說亂了。國家、省級及市縣級環保部門的職責是不同的，我們今天討論的履職盡責問題主要針對的是地方環保部門，特別是市級以下環保部門。
　　
　　首先，要看《環境保護法》等法律法規是否有清晰的界定。《環境保護法》第十條規定，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。我認為，市縣兩級環保部門的職責主要是環境保護領域包括事前、事中、事后監管在內的監管職責。
　　
　　其次，要看各地“三定”規定對環保部門職責的界定。“三定”規定指的是定機構、定職能、定編制，地方政府對環保主管部門應該有非常清晰的“三定”規定。但是現實中，很多地方的“三定”規定往往是框架式、素描式的，對職責分工沒有特別明確的界定。
　　
　　媒體：現在國家有關文件提出地方制定環保責任清單，實踐中一些地方對此也有相關探索，這是否是推動相關部門履行環保職責的有效做法？
　　
　　宋世明：環境保護責任是個系統的責任體系，必須明確界定同級黨委政府、環保部門及其他部門的環保責任，這就需要一張環保責任清單予以規定并對社會發布。實際上，環保責任清單也帶有“職權法定”的色彩。雖然不是法律文件，卻是在既定法律框架下主要利益相關方達成的責任分配共識。
　　
　　對于法律確定、“三定”規定確定、責任清單確定的職責，市級以下環保部門絕不能左顧而言他，而是要敢于擔當，將自己的分內職責承擔到底，履行自己的環境保護使命。
　　
　　地方政府環保責任與環保部門監管責任有何關系？
　　
　　環保部門的監督管理責任只是環境保護責任的一個方面，相當于責任體系大圓里的一個小圓。
　　
　　媒體：按照法律和相關規定，地方政府對本行政區域環境質量負責，環保及其他相關部門負責具體的監督管理工作，這在理論上是兩個層面的問題。但是現實中，一些公眾甚至地方政府自身認為環境質量上不去就是環保部門的責任。您對此怎么看？
　　
　　宋世明：首先，要清楚環境保護責任與監督管理責任的區別。二者具備有機聯系但是并不相同。環境保護責任特別廣泛，是一個涉及多個責任主體的責任體系。而環保部門的監督管理責任只是環境保護責任其中一個方面，一個不可替代的方面，相當于責任體系大圓里面的一個小圓。
　　
　　一方面，要明確地方黨委政府對環境質量負總體責任（總責）。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善發展成果考核評價體系，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重；全面正確履行政府職能，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。2015年7月1日中央全面深化改革領導小組第十四次會議提出，環境保護實行“黨政同責”。2014年4月24日修訂的《環境保護法》第六條和第二十八條明確規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規劃，并采取措施按期達標。”
　　
　　而從追責的角度來看，2015年8月20日印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第三條明確提出，“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任”。當然，2006年1月1日開始實施的《公務員法》第八十二條也規定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”。此處的領導成員，當然包括市、縣黨委和政府及其有關工作部門的領導成員。
　　
　　另一方面，要明確相關部門的環保職責。環境污染涉及的面很廣，除了環保部門之外，其他一些部門也負有相應的職責。如2016年開始實施的《大氣污染防治法》第六十八條規定，“住房城市建設、市容衛生、交通運輸、國土資源等有關部門應當根據本級人民政府確定的職責，做好揚塵污染防治工作”。
　　
　　除此之外，還必須明確，應落實生產經營者的環境保護主體責任。《環境保護法》第六條第二款規定，“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任”。建立生態環境損害責任制度就是為了更好地使生產經營者承擔環境保護主體責任。在面對污染事故、污染圍城等問題時，我們在追究相關部門、領導責任的時候，要清醒地認識到，企業才是造成污染的直接責任主體，而當今許多企業并沒有履行好自身的環保主體責任。
　　
　　其次，要清楚公眾邏輯與依法行政邏輯的區別。對于公眾來說，更注重環境質量有沒有提升，并不注重到底是哪些部門來履行環保責任。這是公眾的邏輯，是沒有問題的。但是從依法行政的角度來說，必須分清楚各部門的職責到底是什么，才能推動各部門履職盡責。
　　
　　媒體：如果一個地方污染嚴重，污染圍城現象突出，環境質量自然也就提升不了，那么到底應該追究地方黨委政府的責任還是環保及相關部門的責任？地方政府對環境質量負責的責任與環保部門對環保工作統一監督管理的責任究竟應該怎樣區分？
　　
　　宋世明：如果一個地方污染嚴重，污染圍城現象突出，究竟應該追究誰的責任？前面引述的法律、法規條文已經說清楚了。我個人的觀點是，既不能“割發代首”，也不能“割首代發”。既不能縱容一級政府主要領導人“找人替過”，也不能袒護環保部門把環保責任推卸得一干二凈。個人認為，對一級黨委政府主要負責人來說，有效平衡協調經濟發展與生態環境保護才是真本事；而對于環保部門來說，依法行政、科學行政、效能行政才是真本事。
　　
　　怎樣推進環保部門履職盡責？
　　
　　環保部門要嚴格依法行政，推進科學行政，實現效能行政。
　　
　　媒體：怎樣才能真正推進環保部門履職盡責？
　　
　　宋世明：環保部門履職盡責，要從以下3個層面扎實推進。
　　
　　首先，要嚴格依法行政。我國正在全面推進依法治國，依法行政是依法治國的關鍵。要完善相關法律、法規、制度，明確環保部門的法定職權與法定職責。環保部門要遵循“法無授權不可為、法有規定必須為”的原則，落實監管責任。
　　
　　其次，要推進科學行政。一是責任配置科學化。落實生產經營者的環境保護主體責任。同時，落實監管者的責任。在實踐中環保部門往往對企業監管很嚴格，處罰也很重。但是有的企業就是依然不改，我行我素。這里面的原因有很多，但要認識到這未必是監管者的責任。要督促企業建立自我報告制度，加強行業自律。
　　
　　二是監管體制科學化。要優化監管職權、監管資源、監管隊伍，只有這樣，環保部門才能擔當起事前、事中、事后監管的職責。近日出臺的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，就是對監管職權、資源和隊伍的一種優化。
　　
　　三是監管方式科學化。從現代市場監管的角度來看，要抓住“兩頭”、突出中間。監管者、市場主體、監管方式是現代市場監管體系的三大基本要素，監管方式是聯結監管者與市場主體的紐帶。在一些地方，往往一提到監管就是加大執法力度、加大處罰力度，往往效果并不好。
　　
　　第三，要實現效能行政。行政部門開展工作的根本目的是滿足公眾的訴求。對于公眾來說，不管你的行政方式是不是依法、科學，主要看的是結果，是效能，是主觀感受，比如天是不是更藍、水是不是更清。一旦總體效果不好，就要求進行責任追究。因此，一切環保工作都要立足于改善環境質量，提升公眾的滿意度。
　　
　　總之，環保部門要運用現代治理思路，實施現代治理方略，發揮四兩撥千斤的作用。
　　
　　媒體：您剛才提到，加大執法力度、加大處罰力度并不是監管的全部，而應注重監管方式科學化。那么，您認為監管方式科學化的關鍵是什么？
　　
　　宋世明：我認為，監管方式科學化關鍵的就是推進協同共治，即大限度地統籌政府系統的公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題，政府在制度上做出相應的設計和安排。多元主體的良性互動是協同共治的核心，簡約治理是協同共治的本質。協同共治的基本方式是協商、協調、協作、協同，關鍵是要推進參與、透明、協作。
　　
　　參與，就是要積極推動公眾參與，其中公益訴訟是一個很好的辦法。我們知道，地方政府要實現綠色發展協調發展，一手要托住公眾合法利益，一手要托住資本合法利益，公眾合法利益和資本合法利益有時是彼此沖突的，而政府對兩方面利益都要統籌兼顧到。在這種情況下，推進公眾參與特別是公益訴訟，就可以較好地協調二者的關系。作為環保部門，要積極推動公益訴訟制度的發展。
　　
　　其實《環境保護法》第五十八條擴大了提起公益訴訟的主體。“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織，和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。除了公益訴訟之外，比較有效的制度安排還包括鼓勵企業內部人舉報的“吹哨人”制度、鼓勵廣大公眾運用移動客戶端進行舉報監督的制度等。從國外實踐來看，有震懾力的是集體訴訟制度。
　　
　　透明，就是要實現環境信息公開，特別是大數據的公開，這樣做有利于地方政府落實環境保護責任。舉個例子，相鄰的兩個縣地理位置、資源稟賦差不多，其中A縣環境優美，百姓很滿意；B縣環境污染嚴重，超標企業眾多。原因是什么？環境治理力度不一樣。如果能實現大數據的公開、共享，就能倒逼地方政府落實環保責任，優化產業布局。數據公開的目的是建立開放政府，試圖在大數據時代尋求政府、資本、公民三大利益相關者的大公約數。公民對大數據的運用，可以促進政府更加負責；同時，環保人員通過公布執法數據，有助于獲得公眾理解，尋求公眾支持。
　　
　　協作，就是要加強協商和溝通。比如我們前面提到建立環保責任清單制度，從消極的角度看，可以分清各部門的職責，免于被錯誤追責。從積極的角度看，環保部門要有積極主動的心態，多與地方黨委政府、相關部門溝通交流，加強協作，共同完成環境保護目標任務。
　　
　　監管方式科學化的核心就是參與、透明和協作。在具體方式上，還可借鑒美國等國家的經驗，運用信用監管、風險監管、雙隨機抽查等現代監管方式。
　　
　　媒體：在我國，監察部門負有行政效能監察的職責。在地方，一些行政部門開始運用第三方（社會組織）評估等辦法對行政效能進行評估。是否需要建立和完善評估履職盡責的指標體系？
　　
　　宋世明：建立指標體系對行政部門履職盡責情況進行評估和考核，是可行的，也是必要的。但是對于環境保護而言，環境問題解決得如何、霧霾天氣是少還是多，就能比較直觀地反映出環保職責履行得怎么樣。因此，在當前的環境形勢下，當務之急不是建立一個復雜的評估體系，而是要樹立現代治理理念，建立現代治理體系，想方設法實現環境保護的目標，推動生態環境質量總體改善。
　　
　　還要強調的是，地方政府樹立綠色發展的理念，不僅要體現在口號上，更要體現在行動上。朱熹有言，“大本不立,小規不正,刮落枝葉,栽培根本”。這個根本就是地方政府踐行的發展理念。如果各地都能實現發展方式綠色化，環境問題也就相對容易解決了，環保部門履職盡責也會更加順利。
　　
　　（原標題：監管方式科學化的關鍵是協同共治）